發改委主任：中國城鎮化發展規劃或上半年出臺

2013年03月07日 02:43
來源：21世紀經濟報道作者：耿雁冰

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6日，國家發改委主任張平就“經濟社會發展與宏觀調控”答中外記者問。圖為國家發展和改革委員會主任張平新華網/中國政府網翟子赫攝

全國政協委員、中國(海南)改革發展研究院院長遲福林

3月6日，國家發改委主任張平在“經濟社會發展與宏觀調控”新聞發布會上透露，發改委正在會同有關部門編制中國城鎮化發展規劃，如果順利的話，今年上半年有可能出臺規劃。目的就是引導中國的城鎮化能夠有序、健康的發展。

根據官方數據，我國目前名義城鎮化率約為52%，其計算方式是以在城市中居住6個月以上的常住人口來計算的，實際上幾億農民工并沒有真正融入城市生活、沒有真正市民化。

有研究表明，50%左右是城鎮化發展最快的時期，也是各種社會矛盾集中爆發的階段。

相當部分城鎮人口并沒有成為真正的市民，如何解決城鎮化存在的“虛高”現象，本報記者專訪全國政協委員、中國(海南)改革發展研究院院長遲福林。

人口城鎮化時間表

《21世紀》：城鎮化成為新一屆政府的施政抓手之一，如何看待我國目前的城鎮化進程？為什么要提出新型城鎮化？

遲福林：中共十八大報告把“城鎮化質量明顯提高”作為到2020年全面建成小康社會的重要任務。2012年中央經濟工作會議又進一步明確提出“城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發展。”我們的基本判斷是，在國內外發展環境發生深刻變化的特定背景下，由于城鎮化尤其人口城鎮化發展空間巨大，未來10年我國經濟仍處于上升通道。以人口城鎮化為支撐，加快消費主導的經濟轉型，充分釋放國內巨大的需求潛力，尤其是消費需求潛力，將形成我國未來5~10年轉型發展的主要動力。由此，我國將走出一條公平可持續發展的新路。

首先，城鎮化是支撐中國30多年經濟高速增長的主要動力。其次，城鎮化蘊含著巨大的內需潛力，城鎮化持續釋放日益增長的消費需求，能夠支撐未來10年中國7%～8%的中速增長。城鎮化將拉動消費潛力的釋放。第三，明確人口城鎮化的轉型方向。從現實情況看，傳統的以規模擴張為主要特點的城鎮化道路難以為繼，必須加快推進新型城鎮化的轉型與改革。釋放城鎮化紅利，當前需要解決的突出問題在于，盡快實現從規模城鎮化的擴張向人口城鎮化的發展轉型，切實防止以發展城鎮化的名義重蹈盲目投資、盲目擴張的老路。近期看，需要盡快制定國家層面的城鎮化發展規劃，明確人口城鎮化轉型與發展的基本目標，盡快讓農民工成為歷史。

《21世紀》：目前我國常住人口的城鎮化居民，相當部分并沒有成為真正的市民，如何解決城鎮化存在的“虛高”現象？

遲福林：客觀分析，城鎮化進程中的“虛高”問題以及相關的其他問題的出現，根源在于現行體制弊端。例如，2.5億農民工不能實現市民化，所產生的“半城鎮化”問題以主要是由于“農民工制度”造成的。當前，人口城鎮化滯后于土地城鎮化，是我國城鎮化飽受詬病的主要原因之一。

盡快破題人口城鎮化的轉型與改革，是建立一個高質量城鎮化的當務之急。這需要明確人口城鎮化轉型與改革的行動路線和時間表。

我們提出：2至3年，在全國范圍內基本解決有條件的農民工市民化。從多方面看，“十二五”全面解決有條件的農民工市民化問題的時機成熟，且有望在發達地區率先取得突破。

5年左右，初步形成人口城鎮化的基本格局。初步實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋；戶籍制度、土地制度等重點領域改革取得明顯成效；重點加快中小城市和小城鎮發展。通過城鄉一體化的體制機制安排，人口城鎮化率保持1.3%～1.5%的速度，人口城鎮化率達到42.5%左右。

8年左右，基本形成人口城鎮化新格局。徹底打破城鄉二元結構，建立城鄉統一的基本公共服務體制，基本公共服務均等化總體實現；基本形成大中小城市和小城鎮合理布局；以城鎮化為主線綜合改革取得明顯進展，城鎮化質量明顯提高。到2020年人口城鎮化率達到50%~55%，初步接近60%的名義城鎮化率。

農民工市民化路線圖

《21世紀》：人口城鎮化從現在的35%提高到2020年50%～55%左右，初步接近60%左右的名義城鎮化率，實現這些目標的關鍵在哪些方面？需要哪些制度配合？

遲福林：關鍵是人口城鎮化的體制機制創新。釋放城鎮化的內需潛力，重在改變傳統的城鄉二元結構，真正解開這個“二元方程”

為此需要盡快在八個方面取得重大突破：一是讓農民工成為歷史；二是盡快打破二元戶籍結構，改革戶籍制度；三是推進土地制度改革，尤其是農村土地制度改革；四是調整人口政策；五是推進與人口城鎮化相適應的財稅體制改革；六是推進農村社區管理體制改革；七是以打破行政主導城鎮化為目標，調整行政區域體制；八是推進行政體制改革。

盡快實現農民工市民化是人口城鎮化轉型與改革的關鍵。“讓農民工成為歷史”，既關系城鎮化進程，又關系全面建成小康社會，牽動我國發展方式轉變全局。農民工市民化要有明確的時間表，“讓農民工成為歷史”應作為“十二五”時期改革發展的約束性目標。

第一，以落實農民工就業落戶政策為突破口，放開城鄉二元的戶籍限制。可以分三步放開戶籍限制：1-2年內實現中小城鎮戶籍制度全面放開，同時加大中小城鎮的財政、金融、用地等支持力度，公共資源配置要更多地向小城鎮傾斜，為小城鎮產業發展和外來人口就業定居創造條件；3-5年內實現大城市和特大城市戶籍制度基本放開，東部沿海城市可以率先推進；8年內把城市戶口、農村戶口、農民工暫住證”等統一為“居住證”，實現流動人口在全國范圍內的自由流動和統一管理。

第二，以農民工市民化為突破口，加快城鄉基本公共服務一體化進程。建議盡快出臺全國統一的基本公共服務均等化政策，不斷擴大城鎮基本公共服務覆蓋范圍，把城鎮基本公共服務制度對常住人口的全覆蓋作為“十二五”的約束性目標，保障農民工無論在什么地區就業，都能享受到與該地區戶籍居民大致相同的基本公共服務。

切實保護農民土地財產權利

《21世紀》：現在有些地方搞土地“確權頒證”，承認農民對土地的權益，承認他們的權益可以合法轉讓；如何讓農民的利益得到保護，在土地轉讓過程中也才能夠有公平的分配？

遲福林：土地是農民最基本的生產資料，維持生計的最基本保障，也是農業轉移人口市民化的最大資本。必須以土地物權化為重點，以保護農民的土地財產權利為核心，深化農村土地管理制度改革，讓農民“帶資進城”、“帶財產進城”

首先，明確土地的物權化屬性，切實保障農民土地財產權益。深化農村土地管理制度改革，必須以保護農民的土地財產權利為核心，加快完善對農民土地使用權的法律保障體系。

其次，實現城鄉建設用地“同價、同權、同收益”

一年時間左右，盡快修訂出臺新的《農村土地管理法》、《農村集體所有土地征收補償安置條例》。完善征地程序和法定補償辦法，提高補償標準，切實保障被征地農民長遠生計，嚴禁“先用后征”，遏制濫征、亂占農地的現象。

3年內，實現城鄉建設用地“同價、同權、同收益”。目前，集體土地按市場價補償，還是停留在補償上，不是基于對等談判的標準上。未來國家應規范公用地征用程序，保障農民在土地使用權流轉中的談判權，規范土地轉讓價格的形成機制，真正按照土地的市場價值對被征地的農民進行補償。

5年左右，實現土地供應的“雙軌并單軌”。改革的總體方向應是建立城鄉統一的建設用地市場，平等保護土地產權，確認不同主體土地平等進入權，重構平等交易的土地市場。