人大稅收立法權被放棄達30年政協委員稱系失職表現

2013年03月09日 00:31
來源：鳳凰財經作者：李磊

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鳳凰財經訊 3月8日，來自山東的人大代表趙冬苓的一紙議案召集令引起廣泛關注，議案中建議全國人大2013年底前收回稅收立法權、稅收法律解釋權。而這一權力已經被全國人大放棄達30年之久。

其實趙冬苓代表并不是最早提出這一議案的代表委員，早在2009年兩會期間，政協委員、上海財經大學教授蔣洪就聯合天津財經大學首席財政學教授李煒光向全國政協提出了《讓稅收立法權回歸人大》的提案。

蔣洪：2009年提案未被落實

提案中蔣洪委員表示，稅收的立法權屬于人大，無論從道理上還是法律上來說都是無可爭議的，并提出為健全政府的管理體制，讓稅收立法權回歸人大應該提到議事日程上來了。

那么本來屬于人大的稅收立法權是如何落到國務院之手的呢？蔣洪委員向鳳凰財經講述了其中的部分細節。

據蔣洪透露，全國人大常委會曾經在稅法上對國務院進行兩次授權，一次是1984年授權，這一次主要是關于工商稅制改革與國有企業方面的稅收問題；第二次是1985的授權，是經濟體制改革和對外開放方面的稅收問題，這次授權范圍更大了，涵蓋了1984年的授權，所以84年的授權就被取消。

而這次授權所涉及的法律條文就是1985年全國人大通過的《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》，根據這一授權，國務院制定了一系列的稅收暫行條例。

從此以后，國務院在稅法制定上享受了更多的自主權。除了《稅收征管法》、《企業所得稅法》和《個人所得稅法》是由全國人大制定外，其他稅收法規均為政府行政機關制定，涉及納稅人基本權利與義務的主要稅種如增值稅、消費稅、營業稅等等都是國務院頒布的暫行條例。

其后蔣洪收到有關部門的書面回復，回復中表示正在進行這方面的文件整理工作，正在考慮這方面的事情。

但是自這次回復以后，蔣洪就在沒有收到相關回應，也沒有看到事情有所進展。

稅收權旁落凸顯人大失職

在蔣洪看來，雖然人大授權國務院稅收立法權現在看來不太合理，但根據《立法法》，這種情況的產生是有法律依據并經過合法程序的。

《立法法》第九條規定：“本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，……。”這為人大授權國務院制定稅法提供了法律依據。

但是《立法法》同時也提出收回授權的依據，即《立法法》第十一條規定：“授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權終止”

“如果人大當初因為改革開放的原因需要授權的話，這個授權應該是有時間、有范圍限制的，現在呢？變成了沒有時間限制的、沒有范圍限制的，所有的收稅問題全部由國務院說了算，這就屬于全面的棄權。”蔣洪表示“這是人大失職的表現。”

由于長期致力于呼吁政府陽光財政，蔣洪有著“麻辣委員”的稱號，2010年其提案《將陽光財政落到實處》受到廣泛的關注，正是由于蔣洪委員等人的努力，政府財政開始了形式上的公開，納稅人也開始更關注政府的錢是怎么花的。

對于如何解決人大稅收立法權旁落的問題，蔣洪表示還要靠不斷的呼吁，“我相信會收回的，時間早晚的問題。”蔣洪表示還要靠不斷的

而另一邊，人大代表趙冬苓發起的《關于終止授權國務院制定稅收暫行規定或條例的議案》已征集到了31位代表聯署，達到提出議案的標準。

附文：2009年全國政協會議提案

人民通過其代表機構來決定是否納稅、怎樣納稅以及繳納多少稅的權力是人民當家作主的重要標志，也是人民當家作主的基本保證。

我國《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。第五十八條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”

我國《立法法》第八條規定了“只能制定法律”的事項，其中有“基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度”和外對非國有財產的征收”。稅收的立法權屬于人大，無論從道理上還是法律上來說都是無可爭議的。

然而，長期以來，我國的稅法的絕大部分都是國務院或國務院的所屬部門——財政和稅收部門所制定的暫行條例，這些條例在實踐中取代了原本應該通過全國人民代表大會的立法程序來制定的法律。自上世紀八十年代以來，除了《稅收征管法》、《企業所得稅法》和稅個人所得稅法》是由全國人大制定外，其他稅收法規均為政府行政機關制定，涉及納稅人基本權利與義務的主要稅種如增值稅、消費稅、營業稅等等都是國務院頒布的暫行條例。

但是，這種情況的產生是有法律依據并經過合法程序的。我國《立法法》第九條規定：“本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，……。” 1985年，全國人民代表大會人大通過了《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》，根據這一授權，國務院制定了一系列的稅收暫行條例。

該項授權應該終止，特別是關于稅收立法權的部分。理由如下：

一、《立法法》第十條規定：“授權決定應當明確授權的目的、范圍”。85年授權是“為了保障經濟體制改革和對外開放工作順利進行”，這不是一個明確的、特定的目的；85年授權范圍是“在經濟體制改革和對外開放方面”，這也不是一個明確的、界限清晰的范圍，它涵蓋了經濟的所有方面。而且這項授權沒有時間限制。

二、法律規定人大有權授權，同時也有權不授權或終止已經授予的立法權。《立法法》第十一條規定：“授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權終止”

三、經過三十年的改革開放，我國已經取得了制定和應用法律管理經濟的大量經驗。如果說在改革開放初期許多事情都還在嘗試之中，缺乏把握，需要采取授權方式來制定法規的話，那么授權二十多年后的今天，完全可以說“經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟”了制繼續無特定目的、無特定范圍、無時間限制的授權已經完全沒有必要，繼續授權無異于人大在經濟領域中立法權的的全面放棄。

稅收是政府提供公共服務的價格。公眾是購買者，人大是購買者的代表，行政部門是公共品的提供者。稅收立法的授權意味著讓賣者決定價格，并且不管購買者是否愿意，他都有權從購買者的口袋里拿錢。

稅收相當于一個大社區的物業管理費。公眾是業主，人大是業主委員會，行政部門是物業管理公司。稅收立法的授權就類似于業主委員會決定，物業費讓物業公司說了算。

稅收立法權類似于公眾的支票本，授權相當于立法部門代表公眾在支票上簽了字，但金額卻空著，讓行政部門任意填寫。

雖然在很多時候人們愿意相信政府行政部門會為社會公眾著想，但這樣的制度安排有很大的潛在風險，這是人們的常識就能理解的。健全政府的管理體制，讓稅收立法權回歸人大應該提到議事日程上來了。

以上提議請全國人民代表大會及其常務委員會予以考慮。

本文由天津財經大學首席財政學教授李煒光撰寫初稿，蔣洪再稿后定稿。