預算審議時間應延長

2013年03月09日 04:44
來源：華夏時報 作者：傅蔚岡

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3月5日，十二屆全國人大一次會議表決通過全國人大財政經(jīng)濟委員會主任委員、副主任委員和委員人選。而根據(jù)大會的議程，其他八個專門委員會的組成需要到3月16日舉行的十二屆全國人大一次會議第六次全體會議上產(chǎn)生。

為何全國人大財政經(jīng)濟委員會的產(chǎn)生要先于其他委員會？這是因為，根據(jù)全國人大議事規(guī)則，人大財政經(jīng)濟委員會在大會期間需要審查國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、審查中央和地方預算，為此需要先期產(chǎn)生。預算的重要性可見一斑。隨即也產(chǎn)生了另外一個問題，短短的十天左右時間，全國人大財政經(jīng)濟委員會能有足夠的時間和精力來審查國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、審查中央和地方預算，并向大會提交其意見？

事實上，只在人大開會期間審查預算，學界早已經(jīng)對此提出過各種各樣的意見，歸結(jié)起來無非是一點：會議時間太短，要決定的事項太多，因此絕大多數(shù)的代表都是走馬觀花，無法提出有實質(zhì)性的意見。這樣的預算，往往只是體現(xiàn)了行政部門的意見，很難談得上有實質(zhì)性的意見。一個可資佐證的是，每到年底總是會出現(xiàn)財政“突擊花錢”的新聞。為何要突擊？因為我國預算制度是增量預算而非零基預算，今年的錢如果花不完，明年得到的錢可能就少了。由于當初預算太多，不得不在最后幾個月找出名目將其花下去。

要讓政府預算真的受到人大監(jiān)督，必須要認真反省目前的預算體系，在程序上完善決策機制。不妨以美國為例，當聯(lián)邦政府的行政分支在內(nèi)部達成一致意見形成預算草案遞交國會審議之后，草案就立即公開經(jīng)公眾審查。而國會在收到預算草案之后，往往需要將近2個月的時間來審查。一般而言，國會會在2月初收到總統(tǒng)提交的預算，而國會真正表決該預算的時間則是在4月份。在這兩個多月的時間里，公眾可以就預算發(fā)表各種意見轉(zhuǎn)達給相關(guān)選取的議員；國會也會就預算問題舉行各種聽證會，要求總統(tǒng)或者部門首長到國會對預算做詳細說明，而國會各委員會根據(jù)調(diào)查、聽證情況提出修改或通過預算的報告。在4月1日，由預算委員會匯總成預算草案決議案，提交參眾兩院討論，并通知總統(tǒng)。

一般來說，歷時兩個多月的討論，預算中的大貓膩一般都不會存在。但是這并不意味著國會對預算的監(jiān)督就會到此為止，因為在執(zhí)行過程中還有可能產(chǎn)生執(zhí)行浪費現(xiàn)象。為此，國會有一專門的審計機構(gòu)——審計署(簡稱“GAO”)來審計行政部門的預算效率。而審計部門確實也不負眾望，能夠?qū)徲嫵龊芏嗖恍实捻椖俊Ｔ?011年的財政年度中，審計署就發(fā)現(xiàn)在81個領(lǐng)域有重復開支的情形，但是只有很少一部分獲得了解決。而一年之后，情況依舊差不太多。總審計長在向國會遞交的報告中說：“我們本可節(jié)省數(shù)百億美元資金。”根據(jù)報告的說法，司法部從2005年以來，用于各方面的重復開支達到300億美元。政府有為數(shù)眾多的部門負責管理160個計劃和納稅人錢的撥款。然而，在促進環(huán)保的綠色建筑計劃中，有三分之二的建筑沒有具體目標或標準，其實際效果無法評判。顯然，浪費并沒有被完全杜絕。

相比之下，我們的預算體制就顯得過于簡陋，主要體現(xiàn)在事前審查不足，事后審計不夠。可喜的是，在十八大的報告中，也特意提到要“加強對政府全口徑預決算的審查和監(jiān)督”，意味著政府所有收支都要接受人大的審查監(jiān)督，而不少省份的實踐也在朝這個方向邁進。

2012年7月，廣東省人大常委會預算工作委員會組織19名省人大代表到省交通運輸廳、省環(huán)保廳、省統(tǒng)計局等部門對2012年部門預算執(zhí)行情況和2013年部門預算的編制情況進行調(diào)研。11月，代表對這三個部門準備上兩會的預算草案進行了初步審議。這一做法改變了代表在人代會開會時才與預算見面的歷史，值得各省份借鑒。

不過，目前廣東的做法也只是局限在人大代表初步審議部門預算。同時，由人大代表在政府部門形成預算的時候提出意見也不是很妥當。為什么這么說？因為編制預算草案是政府部門的分內(nèi)職責，人大代表提前介入恐怕不太妥當：這可能會使人大代表在審議預算草案的時候有先入為主的感覺，反而不利于發(fā)現(xiàn)問題。同時，考慮到目前的人大代表都是兼職，很多代表并沒有更多的精力來從事預算方面的工作。更為可行的辦法就是像國外很多做法一樣，人大代表不參與草案的形成，但政府在形成草案向人大遞交之后就必須向社會公開預算，在預算公開和預算表決之間留下足夠長的時間讓人大代表審議，聽取公眾意見。事實上，目前的法律制定，就是遵循了這樣一個過程：人大常委會在收到政府部門提交的草案后就在網(wǎng)站上公布其內(nèi)容，向社會征求意見，而人大常委會根據(jù)公眾意見再對法律草案進行表決。

在任何國家，審議預算都是議會最為重要的內(nèi)容。在我國，《憲法》第六十二條規(guī)定“審查和批準國家的預算和預算執(zhí)行情況的報告”是屬于全國人民代表大會的權(quán)力；第九十九條規(guī)定“縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算以及它們的執(zhí)行情況的報告”。但是在現(xiàn)實中，由于我國各級人大代表并非專職，而且很多代表并不具備相關(guān)財經(jīng)專業(yè)知識，再加上時間有限，使得人大面臨著預算審議能力比較弱的現(xiàn)實。

如何改變現(xiàn)狀？在人大代表專職化不可能實現(xiàn)的今天，改變預算的審議時間是一個切實可行的辦法。人大向社會公布預算草案，公眾發(fā)布意見，人大代表在此基礎(chǔ)上進行審議，可能會起到“四兩撥千斤”的作用，從而讓人大對政府預算具有真正的約束力，保護公帑不受浪費。

(作者為上海金融與法律研究院執(zhí)行院長)

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