預算審議時間應延長

2013年03月09日 04:44
來源：華夏時報作者：傅蔚岡

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3月5日，十二屆全國人大一次會議表決通過全國人大財政經濟委員會主任委員、副主任委員和委員人選。而根據大會的議程，其他八個專門委員會的組成需要到3月16日舉行的十二屆全國人大一次會議第六次全體會議上產生。

為何全國人大財政經濟委員會的產生要先于其他委員會？這是因為，根據全國人大議事規則，人大財政經濟委員會在大會期間需要審查國民經濟和社會發展計劃、審查中央和地方預算，為此需要先期產生。預算的重要性可見一斑。隨即也產生了另外一個問題，短短的十天左右時間，全國人大財政經濟委員會能有足夠的時間和精力來審查國民經濟和社會發展計劃、審查中央和地方預算，并向大會提交其意見？

事實上，只在人大開會期間審查預算，學界早已經對此提出過各種各樣的意見，歸結起來無非是一點：會議時間太短，要決定的事項太多，因此絕大多數的代表都是走馬觀花，無法提出有實質性的意見。這樣的預算，往往只是體現了行政部門的意見，很難談得上有實質性的意見。一個可資佐證的是，每到年底總是會出現財政“突擊花錢”的新聞。為何要突擊？因為我國預算制度是增量預算而非零基預算，今年的錢如果花不完，明年得到的錢可能就少了。由于當初預算太多，不得不在最后幾個月找出名目將其花下去。

要讓政府預算真的受到人大監督，必須要認真反省目前的預算體系，在程序上完善決策機制。不妨以美國為例，當聯邦政府的行政分支在內部達成一致意見形成預算草案遞交國會審議之后，草案就立即公開經公眾審查。而國會在收到預算草案之后，往往需要將近2個月的時間來審查。一般而言，國會會在2月初收到總統提交的預算，而國會真正表決該預算的時間則是在4月份。在這兩個多月的時間里，公眾可以就預算發表各種意見轉達給相關選取的議員；國會也會就預算問題舉行各種聽證會，要求總統或者部門首長到國會對預算做詳細說明，而國會各委員會根據調查、聽證情況提出修改或通過預算的報告。在4月1日，由預算委員會匯總成預算草案決議案，提交參眾兩院討論，并通知總統。

一般來說，歷時兩個多月的討論，預算中的大貓膩一般都不會存在。但是這并不意味著國會對預算的監督就會到此為止，因為在執行過程中還有可能產生執行浪費現象。為此，國會有一專門的審計機構——審計署(簡稱“GAO”)來審計行政部門的預算效率。而審計部門確實也不負眾望，能夠審計出很多不效率的項目。在2011年的財政年度中，審計署就發現在81個領域有重復開支的情形，但是只有很少一部分獲得了解決。而一年之后，情況依舊差不太多。總審計長在向國會遞交的報告中說：“我們本可節省數百億美元資金。”根據報告的說法，司法部從2005年以來，用于各方面的重復開支達到300億美元。政府有為數眾多的部門負責管理160個計劃和納稅人錢的撥款。然而，在促進環保的綠色建筑計劃中，有三分之二的建筑沒有具體目標或標準，其實際效果無法評判。顯然，浪費并沒有被完全杜絕。

相比之下，我們的預算體制就顯得過于簡陋，主要體現在事前審查不足，事后審計不夠。可喜的是，在十八大的報告中，也特意提到要“加強對政府全口徑預決算的審查和監督”，意味著政府所有收支都要接受人大的審查監督，而不少省份的實踐也在朝這個方向邁進。

2012年7月，廣東省人大常委會預算工作委員會組織19名省人大代表到省交通運輸廳、省環保廳、省統計局等部門對2012年部門預算執行情況和2013年部門預算的編制情況進行調研。11月，代表對這三個部門準備上兩會的預算草案進行了初步審議。這一做法改變了代表在人代會開會時才與預算見面的歷史，值得各省份借鑒。

不過，目前廣東的做法也只是局限在人大代表初步審議部門預算。同時，由人大代表在政府部門形成預算的時候提出意見也不是很妥當。為什么這么說？因為編制預算草案是政府部門的分內職責，人大代表提前介入恐怕不太妥當：這可能會使人大代表在審議預算草案的時候有先入為主的感覺，反而不利于發現問題。同時，考慮到目前的人大代表都是兼職，很多代表并沒有更多的精力來從事預算方面的工作。更為可行的辦法就是像國外很多做法一樣，人大代表不參與草案的形成，但政府在形成草案向人大遞交之后就必須向社會公開預算，在預算公開和預算表決之間留下足夠長的時間讓人大代表審議，聽取公眾意見。事實上，目前的法律制定，就是遵循了這樣一個過程：人大常委會在收到政府部門提交的草案后就在網站上公布其內容，向社會征求意見，而人大常委會根據公眾意見再對法律草案進行表決。

在任何國家，審議預算都是議會最為重要的內容。在我國，《憲法》第六十二條規定“審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告”是屬于全國人民代表大會的權力；第九十九條規定“縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告”。但是在現實中，由于我國各級人大代表并非專職，而且很多代表并不具備相關財經專業知識，再加上時間有限，使得人大面臨著預算審議能力比較弱的現實。

如何改變現狀？在人大代表專職化不可能實現的今天，改變預算的審議時間是一個切實可行的辦法。人大向社會公布預算草案，公眾發布意見，人大代表在此基礎上進行審議，可能會起到“四兩撥千斤”的作用，從而讓人大對政府預算具有真正的約束力，保護公帑不受浪費。

(作者為上海金融與法律研究院執行院長)