改革發改委是轉變政府職能的關鍵

2013年03月09日 06:43
來源：中國經營報

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顧駿

30多年來，中國改革開放的核心始終是改革政府，無論經濟體制改革、社會體制改革還是文化體制改革，都是在回答同一個問題：這些領域與政府到底應該是一種什么樣的關系？而所謂“政企分開”“政社分開”目標的提出則表明，這些領域只有獲得必要的獨立和自主，才能健康發展，政府也才能負擔不那么重。

在中國特色的強政府背景下，各個生活領域要自主，前提是政府自我改革，這里主要涉及兩個方面，一是政府在社會生活中的職能及其履行方式，即政府管什么？怎么管？二是政府為履行職能而采取的機構設置，即政府在組織上如何“裝備”自己，才能管好？純從理論上說，這兩方面的關系很簡單，內部設置為外部職能服務，機構設置必須有利于政府職能的履行，但在實際運行中，兩者關系很容易受政府自身利益邏輯的影響而發生扭曲。

發端于上世紀80年代的體制改革正代表了中國的政府在職能設定和機構設置上擴張趨勢的被打斷和被扭轉。毫無疑問，這種對政府內在傾向的逆向處置，自然會遭遇或明或暗的抵制，中國的經濟體制改革因此呈現出職能上“弱化—強化”、機構數量上“減少—增加”的兩種方向相反、彼此糾結的趨勢。這一點在30多年的體制改革中表現十分明顯，其中又以國家發改委的沿革最具有代表性。

發改委“身世”

國家發改委的全稱是“中華人民共和國國家發展和改革委員會”，是國務院的重要組成部門。在官方表述中，發改委的主要負責綜合研究擬訂經濟和社會發展政策，進行總量平衡，并指導總體經濟體制改革”，按此理解，發改委只是一個宏觀調控部門，但實際情況顯然要復雜得多。

國家發改委脫胎于 “國家計劃委員會”，這個成立于1952年的“國家計委”曾長期承擔綜合管理經濟的職能。在計劃經濟時代，全社會一年種多少棉花，紡多少紗，織多少布，生產幾件衣服，有幾種顏色，各生產多少，需要配多少紐扣，都屬于計委的職責范圍。因其重要，所以不僅中央政府有“計委的曾普通企業中也有“計劃科”，來承接上面制定的“生產計劃”，相反，當今企業中不能或缺的“銷售科”，在那個時代是不存在的，因為一切皆在計劃之內，沒有任何可以或者需要另外銷售的產品。

隨著中國由“計劃經濟體制”向“社會主義市場經濟體制”轉變，“國家計委”的職能也在轉變。1998年3月，在朱镕基總理任內，原“國家計劃委員會”更名為“國家發展計劃委員會”，主要職責為“管理有關國民經濟全局的事務，著力制定發展戰略，進行宏觀經濟管理”。“計劃經二字雖然得到保留，但機構被要求“減少對微觀經濟活動的干預，創造公平競爭的市場環境，減少繁多的行政審批手續”。2003年3月，溫家寶任總理后，將“國家發展計劃委員會”改組為“國家發展和改革委員會”，“計劃經二字雖完全從中國政府的部門中消失了。

小國務院

發改委位高權重，不易監督，因此備受爭議。2008年《國務院機構改革方案》明確規定，國家發改委將進一步轉變職能，減少微觀管理事務和具體審批事項，集中精力抓好宏觀調控。但實際上，“大部制”改革之后，發改委雖剝離了部分職能，仍然“無所不能”，掌握著各行業規劃、產業政策制定、中央財政性建設資金審批權、改革試點審批權、一定規模以上投資項目審批權，甚至“連方便面漲價、汽車廠商上什么車型都得發改委下文”。2009年，為應對國際金融危機，國家推出4萬億經濟刺激計劃，掌握項目審批權的發改委被委以重任，其帶有明顯“計劃，色彩的職權得到再次強化。一段時間里，作為“政府第一部委”，發改委被稱“小國務院”

在國家發改委的沿革中，還出現過一個小插曲。1982年3月8日，國務院設立“國家經濟體制改革委員會”。作為研究、協調和指導經濟體制改革的綜合性專門機構，其主要職權用今天的話來說，就是為改革開放作“頂層設計”。但是1997年9月，國家體改委撤銷，改設“國務院經濟體制改革辦公室”。2003年，“國家發展計劃委員會”改為“國家經濟發展和改革委員會”時，“體改辦”被并入其中，由此“體改委撤只在“國家發展和改革委員會”中留下一個“概念性存在”，況且還是跟在“發展計之后。這顯示的不僅是一個機構的消失，還有改革本身進入低谷和一個政府職能收縮階段的結束。

作為“國(務院)中之國(務院)”的國家發改委，職權過大，必然一方面卷入微觀經濟運行過深，影響市場配置資源的合理性和效率；另一方面同政府具體職能部門形成職能重疊和沖突，比如，國家發改委名義上行使宏觀管理職責，實際上替代了行業部門的決策權和監督權，結果是行業部門有職責無權力，而發改委有權力卻不承擔職責。體現于發改委但不局限于發改委的權責脫節、效率缺失和權力尋租，構成新一輪政府機構改革的動力。

不同于過往的“精兵簡政”，2008年的“大部制”改革力圖通過對職能相同或相近部門進行整合、歸并，減少部門間職能交叉、相互扯皮現象，來提高行政運行效率。但一則由于“大部制”過于注重政府內部的機構整合，仍屬于外延式改革，實現的只是政府職能的橫向轉移和拼接，既沒有達到政府職能整合的目的，更沒有解決政府在經濟和社會生活中的職能定位問題；二則即使在政府內部，機構整面和心不合”，大部之內形同“邦聯”，原有系統仍在獨立運行，司局之間職能交叉嚴重，溝通協調的成本居高不下，“外部問題內部化”。這兩點正是中國繼續政府改革必須有所突破的。

放權改革

新一輪“大部制”改革首先將對權力過于集中的部委有所“動作”，比如鐵道部，但國家發改委很可能是重中之重，已有專家指出，“發改委是大部制或者說內涵式大部制改革的晴雨表。”據悉，改革的核心是讓發改委從微觀管理中抽身，將其項目審批權、經費審批權等具體權力剝離出來，下放到行業部門，通過職權轉移，解決政府機構重疊、職能交叉問題，并為解決行政資源割據、利益部門固化等問題創造機會和條件。

特別是，新一輪“大部制”改革將更加突出政府職能轉變，通過行政審批制度改革，減少對微觀經濟活動干預，發揮市場的配置作用，同時完善宏觀調控體系和制度。這意味著，“大部制”改革雖然以改革發改委為突破口，但真要完成政府職能轉變，就不能止步于“合理確立發改委的職責”，簡單將其原先承擔的職能轉移給行業部門，而是要首先界定到底哪些職能是必須由政府來行使的，哪些職能應該回歸市場或社會。根本上，發改委位高權重不是政府包攬太多的原因，而是結果，沒有事實上政府到處干預經濟和社會生活，就不需要發改委掌握那么大的權力。反過來，如果政府試圖占有更多資源的利益驅動得不到制約，即便發改委的職權削減了，也會有其他行業部門乘虛而入，到時原來一個部門獨攬大權的局面將被眾多部門各自為政的局面所取代，一個部門的尋租被眾多部門的尋租所取代，政府的效率不可能提高，而正常的市場和社會生活秩序則會受到更大干擾。

所以，國人期待發改委的改革成功，更期待通過這個突破口，政府能夠順利實現職能轉變。沒有以“社會效率邏輯”平衡“官員利益邏輯”，沒有政府的新一輪“放權讓利”，則無論發改委改革成不成功，都不會有多大的整體價值。