張文魁：民營化是國企改革的重要選項

2013年03月10日 23:13
來源：21世紀經濟報道作者：鄧瑤

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本報記者鄧瑤北京報道

關于如何深化國企改革的爭論一直沒有停止，但“深入市場化改革”這一命題幾乎已得到改革各方共識，關鍵是，如何實現市場化？

在國企改革者們拼命將“私有化”拒之門外時，國務院發展研究中心研究員張文魁提出了一個吸引眼球的概念——民營化，并將其視為國企進一步市場化的必要前提，“沒有民營化就沒有市場化”

實際上，張文魁所提出的民營化改革思路，并不陌生。在國資委成立之前的第一輪國企改革中，國有企業大踏步撤退的方式，實質就是民營化。不過，隨著國企改革推進，時代將賦予民營化新的內涵。

民營化是什么？與私有化有什么區別？是否將帶來國資流失？在總結國資改革十年經驗之際，張文魁接受了本報記者專訪。同時，他強調，所有見解只基于他自己的研究，并不代表他所在單位的政策建議。

破除偽市場化

《21世紀》：國資委成立至今已有十年，你如何評價國有企業這十年來的發展？十年的國資改革達到了預訂的目標了嗎？

張文魁：2002年秋天，黨的十六大提出改革國有資產管理體制，2003年開始推進國有資產管理體制改革，至今已經十年。對過去十年國有資產管理體制改革的經驗教訓進行總結和反思，并籌劃和開展新一輪國有資產改革，十分必要。

十年過去了，我們看到，國有資產總量急劇膨脹，國有企業營業收入和營業利潤快速增長，這些指標比較客觀地反映了國有企業的進步。從我們的觀察來看，也能感覺到許多國有企業的綜合實力在過去十年有了很大提高。

但是，我認為，一是要科學地分析國有部門在過去十年的發展，二是要正確看待國有部門過去十年發展與國資管理體制之間的關系。從指標上來看，無論是資產，還是營業收入，國有部門這些規模指標的增長速度其實并沒有明顯超過我國GDP的增長速度，因為在過去十年當中，GDP的名義增速在很多年份都是高于15%的，有些年份高達20%左右，也就是說，國有部門的膨脹與我國GDP的膨脹是同步的，只不過是隨大流不掉隊嘛，沒有什么突出的地方。

實際上，國有部門的規模指標與效益指標與私營部門相比，那就差很遠了。再看一看國有部門的虧損率，一直都比較高，我國大約12萬家國企的虧損率目前應該在35%左右，也就是說有三分之一國企都是虧損的，一些國企的光環掩蓋了其他許多國企的暗淡。即使考慮國有企業的社會責任成本、綠色成本明顯高于私營企業，在統計上也無法改變上面的結論。

國有部門自己與自己比，過去十年比之前的十年的確有巨大的發展。新的國資體制有沒有功勞？當然有，這種專門化的管理使得考核、監督更加有效，激勵機制和約束機制更加到位。然而不能不指出，2003年之前那一輪國有部門的劇烈改革為這十年國有部門大發展奠定了基礎。

但是，我們也要看到，以前設想的“去行政化”的國有資產管理，現在反而變得非常的行政化甚至政治化，這與國有資產的市場化和商業化格格不入，與現代化的企業治理機制格格不入，與國有資本布局與結構調整格格不入。這些問題的存在，不但會降低國有部門自身在市場環境中的可持續性，而且會扭曲資源配置，妨害市場體制的確立，并導致宏觀經濟方面的問題，以至于在現實當中出現一些“國進民退”就毫不奇怪了。

如果我們能清醒地認識到這些問題，我們應該可以理解，啟動新一輪國有部門的改革，包括啟動更深層次的國有資產管理體制改革，必須列為下一步的議程。

《21世紀》：但是在過去幾年，中央一再提出要深化國有企業改革，包括國資委在內的許多部門也多次表示要推進改革，這個表態與你觀察的結果有很大差距，問題到底在什么地方？

張文魁：中央精神是導向性、原則性的，落到實處就需要具體的政策選擇，而政策選擇沒有含糊的空間。由于中央早在1992年就確定了我國經濟體制改革的方向是建立社會主義市場經濟體制，所以許多人就自然而然地認為下一步國有企業改革的政策選擇應該是進一步推進國有企業市場化。但是我認為，我們的政策選擇應該是民營化。如果不搞清楚到底是市場化還是民營化的問題，所謂的改革可能還會停留在紙面上或者口頭上。

為什么我們的政策選擇應該是民營化而不是市場化或其他？因為沒有民營化就沒有市場化，離開民營化的市場化之路是走不通的，對于國有部門而言，尤其如此。

過去三十多年的改革歷程表明，市場化的快慢在很大程度上取決于民營化的快慢。即使早期的國有企業改革政策，如上世紀七十年代末和八十年

代的放權讓利、承包制、租賃制等等，其實都是一種輕度的非正式的民營化制度安排，因為從產權安排的角度來看，部分的剩余索取權和剩余控制權讓渡給了國企的內部人了。上世紀九十年代的股份化和改制，則將國企引向了正式的民營化道路，盡管當時的民營化很粗糙，而且也有很多漏洞需要堵塞，但正是民營化的不斷推進才使得市場化不可逆轉。

在1992年到2002年十年間，是國企民營化最快的十年，是國有經濟比重下降幅度最大的十年，同時也是市場化前進最多的十年。而過去幾年里，民營化的進程顯著放緩甚至出現停滯，一些領域還出現了國進民退現象，這個時期也正是市場化改革裹足不前的時期。

就國有企業本身而言，由于過去在政策上回避更大范圍和更深程度的民營化，國有企業不但至今無法實行真正的市場化，甚至扭曲了市場機制和妨害了市場規則。

看一看現在的國有企業吧，在市場化的表象下，它們并不是與其他類型企業一樣地平等進入市場、平等獲取生產要素、平等競爭并平等接受市場淘汰機制、平等受到國家保護并在特定境況下平等獲得國家救助。這種偽市場化很容易蒙蔽很多人的眼睛，并容易成為獲取資源的通行證。

對央企母公司進行法人改制

《21世紀》：如果改革的政策選項是民營化，那么在實際當中應該如何推進民營化？

張文魁：前不久召開的中央經濟工作會議指出，2013年的改革應該有路線圖和時間表。這非常好，這是克服改革空喊癥的最好辦法。

我認為，民營化不但應該成為首要的政策選項，也應該就民營化設立路線圖和時間表。我們可以根據中國上一輪國企改革的經驗教訓來制定民營化的路線圖。我所談論的民營化，不僅僅是國家所有權轉向非國有投資者，而是包含兩層意思：第一層意思當然是所有權的轉移，而第二層意思則是公司治理的轉型。

公司治理轉型，就是隨著所有權結構的變化，過去行政化、形式化再加上內部人控制、內部人分享的公司治理應該過渡到商業化、實質化并有基本透明度和制衡性的公司治理。具體而言，全國超過10萬家的中小型國企完全可以選擇整體出售的辦法，同時應該實行職工的身份轉換；而那些大型和特大型國企，可以實現股權多元化，國家持有一定的國有股，但要盡量采用混合所有制，并要盡量推行職工身份轉換和高度重視公司治理轉型。

目前全國有12萬多家國有企業，小型企業超過10萬家，占85%，中型達到1.4萬家，占11%，全國國有企業虧損面達到35%，絕大多數都是中小企業。所以中小企業的改制出售可以大力推進。即使按照國資委分類的一般生產加工企業也達到2.5萬家，占全部國企20%以上，商貿服務和其他企業超過6萬家，占50%以上，這些行業的許多企業都可以整體出售。

《21世紀》：大型央企母公司也應該民營化嗎？

張文魁：民營化的難點是大型企業，特別是央企母公司。央企的母公司要走法人整體改制這條路。

央企的母公司100多家，基本上全部是國有獨資的。甚至超過一半以上是按照1988年的《全民所有制企業法》注冊的全民所有制企業，而不是按照后來的《公司法》注冊的公司制企業。全民所有制企業在中國是很特殊的一類企業，行政權力和經濟權力高度結合，現在要搞現代公司治理，又不推進對母公司的改革，肯定是不行的。

央企母公司的法人整體改制，可以走法人整體上市這條路，但除了涉及國家安全和提供公共產品等少數特殊行業的企業之外，還是要引入戰略投資者，在戰略投資者的持股比例上思想應該更加解放。

在此基礎上，大力改革公司治理。那些大型和特大型國有企業，在比較長的時間里不會完全民營化，可能長期保持一種混合所有制狀態，但要提高國有股的流動性和證券化程度，從而改進國有企業的治理結構。就長期趨勢而言，應該是產權民間化、治理商業化。

當然，民營化不是全盤私有化。有少數國企可能暫時不太適宜推行全局性的民營化產權改革。這包括三類企業。第一類是自然壟斷，包括電網、基礎電信和一些公用事業(自來水、燃氣等)；第二種是關系國家安全的，如航空航天；第三類是承擔普遍性服務和提供重要公共產品的，如郵政和市政等。對于這些企業，應該加強政府監管，并改進公司治理，提高透明度和規范性。當然隨著時代發展，上述三類企業也可以進行分拆和引入競爭，這樣也有可能在某些環節進行民營化產權改革。

民營化任重道遠

《21世紀》：推行民營化需要多長時間？

張文魁：下一輪民營化可以考慮設立一個5年期和10年期的時間表。在5年之內，完成中小國企的民營化和大型國有集團母公司的股權多元化，使國有經濟在工業中的比重降到15%以下；在10年之內，完成大型國有集團母公司的國有絕對控股到相對控股甚至參股的過渡，在少數關系國家安全和提供公共產品領域的國有獨資或控股企業要實現公司治理的現代化，國有企業在GDP當中的比重下降到10%左右。

但民營化的結果應該形成一個現代化的、具有較強流動性和合理回報率的國有資產組合，這個國有資產組合應該用完善的國有資本經營預算來納入到國家預算體系當中，并能惠及國民。

到那個時候，高度收縮的國有部門將不再構成嚴重的資源配置扭曲和公平競爭妨害，中國完善的市場經濟體制也將得以確立。

《21世紀》：民營化有什么注意事項？

張文魁：在民營化的過程中，要進一步完善和認真執行防止趁機掠奪國有資產的各項法規制度。同時應該保持警醒的是，對于那些民營化之后的企業，以及越來越龐大的民營企業群體，并不能指望民營機制可以消除所有的負面問題。

恰恰相反，民營有民營的毛病，就像國有也有國有的毛病一樣，改革實際上是權衡一個相比較而言更好的結果。不少民營企業，特別是一些規模較小的民營企業，合規意識和守法意識、社會責任和社會誠信是它們的弱項，因此我們還有許多艱巨的工作要做。