周放生：減少國資體制性流失只有靠改革

2013年03月10日 23:13
來源：21世紀經濟報道作者：鄧瑤

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本報記者鄧瑤北京報道

與過去十年相比，我國國有資產總量及質量都發生了巨變，國資委主導的新國資監管體制功不可沒。

然而，不能忽視的一點是，國企深層次改革在這十年舉步維艱，股權多元化改革步伐比設想的要緩慢很多。

國企改革專家周放生曾擔任國資委改革局副局長，對我國國企改革有持續深入研究。他認為，由于國企經營狀況大為好轉，導致改革的激情消退，“近十年宏觀層面的國有企業改革相對停滯了”

重視國資體制性流失

《21世紀》：國有資產流失在我國長期存在，你認為和過去相比，目前國有資產主要以何種方式流失？

周放生：企業國有資產流失是一個長期廣受關注的問題，因為國有資產的性質是全民所有。什么是國有資產流失？就是沒有通過市場公平交易的方式轉讓、處置國有資產。企業國有資產是企業的凈資產，而不是企業的資產總額。

社會比較容易關注的企業國有資產流失是看得見的流失。比如，在國有產權交易過程中以低于市場交易價格買賣，交易的時候不對國有資產進行評估，或低價評估，或沒有審計或以各種手段進行資產轉移等。

國資委成立后，陸續出臺了一系列規范國有企業改制的法規政策。應該說，政策法規方面的漏洞越來越少了，只要嚴格按照相關法規政策執行，并且監督到位，看得見的國有資產流失就可能避免。

還有一種企業國有資產流失是看不見的流失，即體制性流失，這種流失不容易看見。傳統的國有企業體制是無人負責的體制，比如說，決策失誤無人承擔最終責任；投資失誤無人負責；盲目擴張無人負責；嚴重虧損無人負責；資不抵債破產無人負責；低效無人負責；浪費無人負責；管理混亂無人負責；大家拿無人負責；只能生不能死無人負責等等。十多年前，國企三年脫困時期，統計數據上國有大中型企業虧損

面達到39.1%，實際虧損超過60%。其中：有宏觀原因，有外部政策原因，根本是體制原因，內在原因。

經過30年的改革，傳統國有企業發生了很大變化，地市級以下的國企大多改制了。國有大企業也推進了各方面的改革和發展。但無人負責的問題，體制性流失問題仍然嚴重存在。減少體制性流失只能靠進一步深化改革來解決。

《21世紀》：你剛才提到體制性國資流失需要進一步改革，你認為應該如何改革？

周放生：實際上，近十年宏觀層面的國有企業改革相對停滯了。由于經濟處于上行期，國企經營狀態大為好轉，于是上下都認為沒有深化改革必要了。全社會范圍內的國企改革意識減弱了，承受能力減弱了。這也是宏觀層面國企改革相對停滯的客觀原因。

解決國有資產體制性流失，首先需要對國有企業推進股份制改革，產權制度改革。在此基礎上進一步完善制度法規，完善董事會制度，加強管理制度。目前，國有企業母公司絕大多數還是國有獨資企業，國企母公司股權多元化改革還沒有破題。

其次開放市場。尤其是國企相對壟斷的市場進一步放開。

再次市場化退出。目前已經發生虧損、嚴重虧損的企業，以及資不抵債企業要堅決用市場方式解決。或者退出國有，或者退出市場。再也不要用補虧的方式挽救企業。過去多年國企改革就是這么做的。改革不應倒退。有人擔心會不穩定，事實證明，改革才能真正穩定，長期穩定。

《21世紀》：你提到央企曾發生過很多投資失誤，但依然很少有人為此負責，你認為在這方面應該如何追責？

周放生：這個問題的解決，一方面還需要制度完善，另一方面，最根本的還是要解決體制問題，只有體制問題解決了，制度完善就會更有效。改革是制度完善的原動力。

風險管控剛起步

《21世紀》：加強風險管控也是防止國資損失的主要手段之一，你認為目前央企普遍存在的風險有哪些？

周放生：巨大市場風險對央企來說是一個非常現實的問題。由于市場經濟非常嚴酷，市場環境多變，央企每天都在面對各種不確定性的風險。國資委很重視央企的風險防控。2006年6月，國資委發布了《中央企業全面風險管理指引》，這是我國發布的第一個企業風險管理文件。作為出資人職責的基本體現，國資委在《指引》中明確了風險管理的定義、基本流程，明確了風險管理的體系，包括組織結構體系和信息化系統體系，也明確了建立風險管理的文化。這個文件發布近7年來，央企在風險管理的意識、理念、制度建設等方面都有了進步。

但這僅是剛剛開始。如今，央企在市場當中面臨更多的風險，比如說，許多央企戰略風險極大，戰略方向有失誤；投資風險是央企面對的最大風險之一，在過去幾十年來，投資失誤不計其數，甚至有些項目投產之時即停產之日。盲目擴張，追求所謂大，寧當雞頭不當鳳尾是重要原因。投資決策一個人說了算，又沒有第三方風險評估，不出問題才怪。

央企投資失誤既有體制問題，也有機制問題，還有管理問題，是一個復雜的系統。在市場經濟下，投資不是不允許有失誤，有一定量的失誤是正常的，是人們認識客觀經濟規律的成本和代價，但是，我們的失誤超過了正常水平，正常情況，就應該分析深層次原因了。

另外，央企面臨“走出去”風險。去一個陌生的國家投資，所遇到的風險比在國內大得多，這方面央企既取得了成效和發展，又有慘痛的教訓，這方面還有許多未知的規律需要我們去認知。

《21世紀》：在風險管理方面，國資委要求央企重點做好內控，你認為央企應該怎樣做好內控？

周放生：內控是企業風險管理的基礎和重要組成部分。內部控制的本質是流程管理。在全世界范圍內，企業管理已經從職能管理上升為流程管理。央企與國際先進企業比較，依然有較大差距。因此，現在，財政部和國資委都要求企業加強內控管理，是非常及時的選擇。

周放生：減少國資體制性流失只有靠改革

目前，央企的流程管理仍然剛剛起步。首先，企業要進行流程梳理、流程再造。明確流程管理中的關鍵風險點。其次，要將內控與考核制度相結合。再次，內控要實現流程的標準化和IT化。

央企要達到這些目標恐怕還需要10-20年，這是一個任重道遠的目標，但必須努力去做，不然我們跟國際一流企業的差距將越來越大。

母公司應股權多元化

《21世紀》：在外界看來，近兩年央企重組步伐似乎放緩，你怎么看？

周放生：央企重組是必要的，也是一個永恒的主題，但重組既應該推動國有經濟內部重組，并且應該盡量用市場的手段，少用或不用行政手段，也應該推動國有企業與民資、外資進行重組，不能搞封閉式重組，不能總是國有企業重組別人，而是以開放的心態歡迎民營企業和外資重組國有企業，尤其是那些虧損嚴重企業。這樣才能實現混合所有制的股份制改革。

重組是一個總體目標，不同階段的重點不同，在前一階段重組基礎上更強調質量，更強調科學性。最近國資委停止考核央企的營業收入，其實是將重組朝一個更加科學的方向推進。

《21世紀》：你談到股權多元化改革，有人擔心民企重組國企將產生國有資產流失，你認為呢？

周放生：流失不流失關鍵不在重組不重組，而在規范不規范。只要監督到位、操作規范，可以做到盡量避免國資流失發生。完全避免做不到，這是必須付出的改革成本。如果經營不善，虧損嚴重的國有企業不改制、不重組，不及時止血，這個企業就可能破產，破產的結果就是體制性流失，將會造成更大的國有資產的流失。

目前在競爭性領域，有一部分國有企業經營情況不好，甚至嚴重虧損，這些企業就不應該完全由內部消化來解決問題，而是應該讓優秀的民企進來重組。例如，中核鈦白原來是

國有控股的上市公司，曾連續兩年ST，這家企業重組就是引入了國內行業領軍的民企，國有資本實現退出，國有職工身份實現置換。從目前的情況看，這個上市公司的經營已經有了改善。

《21世紀》：你認為央企母公司應該如何改革？

周放生：國企改革重點要解決母公司改革，由國有獨資公司改制成為混合所有制的企業，引入民資和外資，使得它實現股權多元化。至于具體股權結構，可以根據不同行業和企業的具體情況來進行安排。在這個基礎之上，完善董事會制度。

實際上，央企母公司實現股權多元化是2011年溫家寶總理在政府工作報告中提出的，但到目前為止幾乎沒有實質性動作。

央企母公司改革非常難。我認為首先是思想解放問題，很多人認為央企現在發展得很好(央企有些發展得不錯，有些也不好，甚至很不好，不應籠統地說)，為什么要將利益讓給別人，沒有必要改革；也有一些既得利益者擔心股權多元化之后，利益有可能受損。產權制度改革的必要性已經三十年改革實踐證明。看來現在仍需重新認識。只要思想解放，中央下決心去做，就可以有步驟地去實現改革目標。

董事會制度是最大亮點

《21世紀》：可以總結一下國資委成立十年以來的改革成就嗎？

周放生：我認為，國資委成立以來的最大亮點是啟動了央企母公司董事會的制度再造，其他包括推動了央企整體上市、推進實施了央企輔業改制及部分辦社會職能的分離、推動了央企內部重組、推動了央企企業管理的提升、建立了央企的考核制度以及薪酬制度、開始推進央企負責人向社會甚至全球公開招聘、開始建立央企紅利上繳制度。

《21世紀》：為什么董事會制度是國資委改革成績的最大亮點？

周放生：國資委成立十年以來，改革的最大亮點就是推動建設規范的董事會制度。一部分央企開始建立真正意義上的董事會制度。

有人說，這是形式主義，或形同虛設。我認為，這是有實質性意義的改革。為什么？過去國有企業的體制就是“一把手”說了算的體制。所謂“成也蕭何敗也蕭何”，企業經營系于一個人，如果這個企業的“一把手”廉潔自律又有好的戰略思維和執行能力，這個企業就能發展，如果不是這樣，這個企業就要倒霉。

真正的董事會制度建立后，這種狀態開始改變。“一把手”不再能一個人說了算。開始民主、科學。央企目前建立的董事會制度的有效性，可能要優于上市公司的董事會，外人無法體會這一點，只有親身體驗的人，才能明白。

當然，國資委對央企董事會的改革，也只是剛剛開始，還需要將之擴展至所有央企和國企。無論困難有多大，都應該繼續推進，并且應該在建立董事會制度的基礎上，不失時機地推進央企母公司的混合所有制改革。