借鑒廣東經驗社團開放注冊破冰

2013年03月12日 01:57
來源：21世紀經濟報道作者：王峰;鄭升

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本報記者王峰鄭升北京報道

趁著全國“兩會”的東風，每天忙于處理業主糾紛的蔣成富，在推動社區管理創新的路上在越走越快。

3月8日，全國首家具有社團法人資格的業主大會在溫州誕生。鹿城區南塘5組團小區業主大會取得了由鹿城區民政局授予的“社團證”和“法人資格代碼證”

這個“全國第一”只用了1個月時間。2月5日，作為鹿城區業主委員會協會會長，蔣成富向民政局打了報告，推薦南塘5組團業主大會申請辦理法人資格。

再之前的一個月，蔣成富成立了他為之努力3年的溫州市業主委員會協會，申請成立的程序同樣簡單，不再需要業務主管單位同意，直接向民政局申請登記即可。

蔣成富的一小步背后，是國家的一大步——在3月10日十二屆全國人大一次會議第三次全體會議上，國務院秘書長馬凱表示，行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類等四類社會組織，今后可直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。

而按照現行的《社會團體登記管理條例》，新成立的社會團體需要先找到業務主管單位，并獲得主管單位同意后，方能在民政部門登記。

溫州業主的“曲線救國”

蔣成富一身兼三職，他是溫州市業主和諧生活研究會、溫州市鹿城區業主委員會協會和溫州市業主委員會協會的負責人，“這3個NGO實際上是三塊牌子，一套人馬”。蔣成富告訴本報記者。

業主和諧生活研究會成立于2010年1月，這是蔣成富“曲線救國”的產物，他本想在當時就成立溫州市業委會協會，但按照現行規定，這需要取得其主管單位住建局的同意。而住建局否決了蔣成富的這一想法。

無奈之下，蔣成富只好改換門庭，找到溫州市社科聯，由其做主管單位，原設想的業委會協會，也只好改稱“研究會”。研究會以“倡導業主和諧生活，共創溫馨美好家園”為宗旨，實際上，“在探討社區和諧建設的同時，還積極推進業主與業主、業主與業委會、業委會與物業之間的和諧關系”，已做了設想中業委會協會的工作。

到了2012年，情況發生變化，當年5月，蔣成富沒經過主管單位同意，就在民政局成功登記成立了鹿城區業委會協會。

“直接登記制度實行后，帶給社會組織便利的不止是省去了‘找婆家’的煩惱，需要向上申請的東西也少多了，現在只有社團組織聚會才需要報民政局批準”，蔣成富說。

這與當時的大環境有關，2011年，《十二五規劃綱要》提出社會組織要“統一登記”，被看作社會組織登記管理體制改革“破冰”。從當年下半年開始，民政部門開始對部分社會組織，按照民政部門業務主管和登記一體化來進行直接登記。

今年1月4日，溫州市業委會協會也成立了。這時，它已得到溫州官方政策的支持。2012年10月，溫州市委市政府下發128號文，規定對社會組織實行直接登記制，“除依據法律法規需前置行政審批及政治類、宗教類、社科類的社會組織外，其他社會團體、民辦非企業單位均可直接向登記管理機關申請登記。原承擔歸口管理職能的業務主管單位改為業務指導單位”

溫州128號文的精神來自民政部。

2012年5月7日，民政部部長李立國在國務院舉行的新聞發布會透露，對工商經濟類、公益慈善類、社會福利類、社會服務類的社會組織，民政部門在2011年下半年已經開始實行直接登記。

廣東探路全國突破

真正在省級范圍內率先對社團登記制度“破冰”的是廣東。

2011年11月，廣東出臺《關于廣東省進一步培育發展和規范管理社會組織的方案》。方案確定，除特別規定、特殊領域外，2012年7月1日起，社會組織的業務主管單位均改為業務指導單位，成立社會組織可直接到民政部門申請

“廣東社會組織發育、社會體制改革方面的探索經驗，在這次國務院機構改革中都有體現。”2013年3月10日，全國政協委員、中央政策研究室副主任施芝鴻在兩會期間接受媒體采訪時表示，這次改革的方案中，將民生類、社區管理類、慈善類等社會組織成立所采取前置審批制度改為登記制，借鑒了此前廣東在社會組織管理方面的諸多探索和經驗。

但如今，在廣東注冊的社會組織大多不再需要考慮這個問題了。

2011年12月22日，周麗輝在深圳注冊了一個名為點點青少年藥物成癮關愛中心的公益組織，該組織旨在幫助服用咳嗽藥成癮的青少年走出藥物依賴。曾經，周麗輝幾經奔波未能成事，準備約有1年時間，終于在不用找業務主管單位的情況下，在深圳市民政部門成功注冊。

周麗輝所經歷的轉變，在廣東社會組織中頗為典型。在這背后，是廣東省委所做的政府向社會放權的改革決策。

2011年7月，廣東省委召開十屆九次全會，專題研究社會建設問題，強調要把社會建設放到和經濟建設同等重要的高度。此后，廣東社會組織登記注冊的閘門逐漸松動。

到2011年11月，廣東省推出《關于廣東省進一步培育發展和規范管理社會組織的方案(討論稿)》，旨在降低行業協會、群眾生活、公益慈善類、社會服務類、異地商會、城鄉基層社會組織、涉外社會組織、樞紐型社會組織等社會組織的注冊登記門檻，簡化登記程序。正是在這一《方案(的討論稿出臺之后，周麗輝的公益組織在民政部門登記成功。

討論稿出臺之后，廣東也有地市制定了相應的改革政策。從2012年1月1日起，廣州開放上述8類社會組織直接登記；2012年5月1日起，這一措施在廣州市的民政機構全面鋪開。

到了2012年7月1日，廣東省出臺《關于進一步培育發展和規范管理社會組織的方案》。在廣東省內成立社會組織，不用再找業務主管部門，可直接向民政部門申請登記即可。

從當年廣東各地市的社會組織數量來看，這一改革的效果頗為顯著。以深圳為例，該市共有社會組織5092家，其中登記4661家，備案433家，每萬人擁有社會組織4.88個。

先行探路的廣東，也遇到了一些值得注意的情況。

全國人大代表、廣東省發改委主任李春洪在兩會期間接受媒體采訪時表示，“這次改革與以往所不同的是，首次提出政府要向社會放權，要讓社會力量來參與社會事務的管理”，因此，“能否鞏固這次改革的成果，關鍵在于社會組織能否接住這部分職能。

周麗輝的點點青少年藥物成癮關愛中心正在面向社會招聘總干事，她對記者表示，由于該組織關注的是敏感人群，從事這項工作的人員需要有極高的專業素質才能夠勝任。目前該組織雖然能夠隨時調用深圳市的義工團隊，但真正的全職人員只有3人。

而在具體的業務指導上，由于國內還沒有成熟的研究機構可以為他們做業務指導，周麗輝只能求助于來自香港的專業團隊。

同時，社會組織的專業性亟待提高，一些希望正式登記的草根組織則更需要規范的指導。深圳市手牽手工友會的負責人陳燕娣向記者表示，她已經三次向民政部門提出了等級要求，但因為組織內沒有專業的律師和社會人士做指導，民政部門未能幫她登記。

剛剛走上成長之路的社會組織，仍然需要時間來消化政府放開的這些職能。

“對于社團登記制度的改革，社會組織總體評價都很積極，大家反映工作上便利多了。相比較來說，社會組織在廣東注冊更容易，而已經建立的社會組織還希望能有更多的進展。”北京師范大學公益研究院院長王振耀評價說。

20年的漫長破冰

而“更多的進展”有賴于頂層立法的推進。

如今，國內多個地級市已出臺新的或修改了的《社會組織登記管理辦法》，這事實上是對上級行政法規的“突破”，因為處于立法頂層的《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，至今尚未修訂。

鄭州市就是借道國務院《關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》，出臺了《關于對部分社會組織實行直接登記的實施意見》。國務院《指導意見》中明確指出：支持各類社會組織發展，推動政府部門向社會組織轉移職能。

“該意見賦予了河南省先行先試的權力”。河南省民間組織管理局人員介紹說。

一名民政部民間組織管理局負責

人稱，長遠看，需要針對社會組織的管理要制定《社會組織法》，畢竟現行的社團管理體系是20多年前確立的，“理順登記管理體制，最終目的是實現所有社會組織直接登記。

中南財經政法大學法學院教授雷興虎介紹，我國有關社會團體的立法較為零亂、分散，分別規定在一般性和特別性的法律規范之中。一般性立法主要是《社會團體登記管理條例》、《公益事業捐贈法》等。而另有一些單行法律對特殊社會團體的管理作出了規定，例如，《基金會登記管理辦法》對基金會、《工會法》對工會、《律師法》對律師協會、《消費者權益保護法》對消費者協會、《證券法》對證券業協會、《注冊會計師法》對注冊會計師協會分別作出了規定。

“一般性立法中，最為重要的當數憲法第35條的規定：‘中華人民共和國公民有言論、出版、結社、游行、示威的自由。’這為公民的結社權利和結社自由提供了憲法保障。”雷興虎說。

但在實際操作層面，幾乎每一次立法都是把重心放在對社會組織進行規范和管理上。

1950年9月，政務院制定了《社會團體登記暫行辦法》，并授權內務部于1951年3月制定了該辦法的實施細則。目的主要是清理舊社會遺留下來的各種社會團體，取締不符合新社會要求的社會團體，對于其他社會團體進行改造后予以保留。

經過3年的時間基本完成這一任務后，這個法規逐漸被棄之不用，主要由各個部門分別主管與自己業務相關的社會團體的審批和管理工作。

改革開放后，我國社會組織發展加快。1984年，中共中央和國務院下發了《關于嚴格控制全國性組織的通知》，明確了社會團體由各歸口部門分別審查，由國家體改委負責審定。

然而由于“歸口部門”規定過于模糊，使得黨政機關、企業都可批準社會團體的成立，甚至社會團體本身也可批準成立社會團體。

數據顯示，到1989年初，全國社會團體由“文革”前的近百個猛增到1600多個，地方性社會團體也由6000多個猛增到近20萬個。

1989年10月，國務院頒布實施《社會團體登記管理條例》，正式奠定了由民政部主管登記管理，并受業務主管部門管理的“雙重管理”模式，同時對社會團體進行了清理整頓和重新登記。

這一條例也并未阻擋社會組織的爆炸性增長。數據顯示，1993年到1995年，全國每年大約新增社會團體3萬個，到1995年底，全國各類社會團體已達20萬個。在此背景下， 1998年10月，國務院修訂了《社會團體登記管理條例》，并在全國范圍內又開展了一次社會團體的清理整頓，查處、合并、取締了一批社會團體。

新《條例》實施后，社會組織數量迅速下降。1998年底，全國社會團體已由1996年前的20萬個減至16.5萬個，到2002年底，又下降為13.3萬個。

2004年7月8日，《中國社團法》專家稿完成，這是中國社科院法學所和荷蘭駐華大使館歷時3年的合作項目，但專家稿完成后便石沉大海。

官方對社團法立法進展的最近一次正面回應，是2012年3月，民政部部長李立國對媒體表示，修訂三個行政法規列入了國務院當年的立法計劃。而制定《社會組織法》還沒有時間表，如果豐富了前面講的三個實踐，社會認識更趨于統一，就會適時地提上日程。

顯然，要最終實現所有社會團體直接登記，仍面臨一些現實的困難。“考慮到政治法律類、宗教類等社會組織以及境外非政府組織在華代表機構的情況比較復雜，成立這些社會組織，在申請登記前，仍需要經業務主管單位審查同意。”馬凱3月10日在十二屆全國人大一次會議第三次全體會議上提到。

(本報記者姚建莉亦有貢獻)