告別鐵道部之后：企業自我生存良性發展成問題

2013年03月15日 14:02
來源：財經國家周刊

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撤并鐵道部僅僅是鐵路改革的開始，接下來的改革，還需要解決鐵路企業自我生存、良性發展的問題

廣受外界關注的鐵道部撤并問題，在2013年“兩會”期間終于有了答案。

根據3月10日公布的《國務院機構改革和職能轉變方案》，鐵道部將一分為三。一是鐵道部擬訂發展規劃和政策的行政職責，劃入交通運輸部。二是組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔鐵道部的其他行政職責，負責擬訂鐵路技術標準，監督管理鐵路安全生產、運輸服務質量和鐵路工程質量等。三是組建中國鐵路總公司，承擔鐵道部的企業職責，負責鐵路運輸統一調度指揮，經營鐵路客貨運輸業務，負責鐵路建設，承擔鐵路安全生產主體責任等。

盡管對鐵道部改革早有預期，但“鐵老大”撤并后遺留的問題如何解決，業內仍多有疑問。

3月10日上午，北京交通大學經管學院教授武劍虹通過新聞看到鐵路改革方案后評價，鐵路系統政企分開的速度，比自己預想的要快，說明新一屆政府的改革決心。而方案對于接下來的鐵路建設資金來源問題及債務問題如何解決，尚未作出明確規定，即將誕生的中國鐵路總公司將是一個超級壟斷企業，該如何監管？如何推動其繼續改革？都還是未知數。武劍虹建議，“最好能夠研究制定進一步的改革路線圖，明確進程，扎實地推動改革。

黨振嶺是北京鐵路局原石家莊分局企管處的一名退休干部，十年前他就呼吁開始鐵路改革，實行政企分開，并將自己撰寫的相關論文發到網上。他評價，撤掉鐵道部只是鐵路改革漫長征途的第一步，如果不解決鐵路企業自我生存、良性發展的問題，不論誰來領導和經營中國鐵路，都會相當難。

原有模式不可持續

鐵路改革得到強勢推進，最根本的原因，在于現有鐵路發展模式中存在的不可持續性，進而影響到了綜合運輸體系的建設。

據北京交通大學博士齊振法的說法，中國鐵路最主要的體制和組織特征，一是政企合一；二是高度的縱向橫向一體化。縱向上，目前鐵路仍是供、產、銷一體，設備運用與維修一體，生產單位與后勤輔助單位一體。橫向上，鐵道部對所有國有鐵路實行統一調度指揮，對全路運輸收入實行“統收、統支”。雖然盛光祖擔任鐵道部部長之后，下放了部分經營權限，但鐵道部實質上仍然可以干預各地方鐵路局的生產經營活動，調撥各鐵路局的資源。

政企合一的鐵道部當然有自己的苦衷，包括承擔著大量的社會責任的巨大壓力。

一位鐵道部官員告訴《財經國家周刊》記者，“鐵路企業承擔著大量社會公益性運輸，包括學生票、低價運輸農產品等，一年幾百個億就沒了。

由于政企不分，作為行使政府職能的一部分，鐵道部還投資修建了大量公益性線路。建設公益性鐵路的目的是進行國土開發和國防建設等，短期內是難以盈利的。國金證券交通運輸業分析師瞿永忠等人經過測算后認為，目前公益性運輸和國土開發兩方面內容在整個鐵路運輸業中，比例高達80%以上，市場化比例很小。

黨振嶺介紹，公益性運輸和高度一體化統一管理，影響了鐵路系統在運輸市場的形象，甚至用“營銷失敗”來形容都不過分。

例如，過去曾多次出現，鐵路工作人員攬來了貨物，準備裝車運輸，但上級臨時通知搶運糧食等物資，貨主無奈之下，只能把貨物拉走的情況。瞿永忠在其撰寫的一份報告中也指出，鐵路長期受計劃體制影響，在運力安排、運輸產品、延伸服務內容和收費等方面依賴計劃性，鐵路基層缺乏市場營銷的主動性，甚至可以說基本沒有市場營銷。

另一方面，鐵路需要的電力、油料、建材等生產資料，都按照市場價格采購，而目前鐵路提供的服務當中，只有動車和高鐵屬于市場化定價，其他產品和服務均無法做到市場化自主定價，進行價格調整，需要國家發改委等部門審批。

這些因素共同作用，導致鐵道部盈利情況惡化。根據鐵道部發布的財務報告，鐵道部2012年前三季度虧損85.41億元，與其2010和2011全年分別盈利1500萬元和3100萬元形成反差明顯。“為什么今年國家在年初就上調了鐵路貨運價格，平均每噸公里上調1.5分錢？就是因為受去年鐵道部虧損的影響，希望今年鐵路系統能夠扭虧。”一位接近鐵道部的人士介紹。

與此同時，近年來鐵道部通過發債和銀行貸款的方式，大規模投資建設鐵路，導致鐵路系統的資產負債率連年攀升。根據鐵道部的財務報告，截至2012年三季度末，鐵道部負債總額已達2.66萬億元，資產負債率61.81%。在2010年和2011年年末，鐵道部的資產負債率分別為57.44%和60.63%。

受制于鐵道部的財務狀況，近年來鐵路員工的工資整體處于低水平，基層員工工資待遇、社會福利跟不上社會同步增長。黨振嶺介紹，很多地方的鐵路基層單位已經多年不招工了，主要生產單位的車輛機務、供水供電等崗位，基本上處于缺員狀態。員工年齡結構也不合理，缺乏年輕人接班，很多基層單位員工的工作量增加了，收入并沒有相應增長。

瞿永忠介紹，一些鐵路基層員工工作回報低，對鐵路認同感降低，士氣不高，而這也是鐵路改革的重要原因之一。

體制改革突破

2011年年初，盛光祖擔任鐵道部部長后不久，就開始朝著政企分開、政資分開，改變政府職能的方向，推進鐵路改革，成為鐵路正式實施政企分開改革的鋪墊。

前述鐵道部官員介紹，上個世紀末，傅志寰擔任鐵道部部長時期，不具備大規模建設鐵路的條件，當時試圖通過改革謀發展。傅志寰在網運分離改革方面，做了一些探索，例如成立鐵路客運分公司。當時鐵道部曾將相關改革設想，上報國務院，未能獲批。

2003年，劉志軍上臺后，放棄了之前的改革，鐵路進入大規模建設時期。這一時期鐵道部并沒考慮體制改革問題，集中考慮的是解決內部機制性問題。例如，進行了撤銷分局、站段合并等內部改革。

盛光祖擔任鐵道部部長之后，首先想到的也是轉變經營機制。但是在實踐過程中，很快就認識到，在體制不變的情況下，轉變經營機制的空間非常有限。前述鐵道部官員介紹，想要提高鐵路企業的經營效益，就必須提高他們的經營積極性，但在政企不分的情況下，各地方鐵路局經營積極性很難提高。因為政企不分，造成鐵道部權力過于集中，各地方鐵路局雖說是企業，實際上沒有多少權利，給它多大的權利，完全取決于鐵道部，導致地方鐵路局的積極性有限，市場空間也很有限，“所以我們提出必須轉換機制，按政企分開的方向推進改革。

另一位知情人士也告訴記者，2011年6月，鐵道部曾打算召開一個領導干部會議。為準備這個會議，鐵道部召集了一個寫作班子，數易其稿，拿出了鐵道部政策法規司2011年67號文件，文件名為《關于加快轉變鐵路發展方式，確立國家鐵路企業運輸主體地位的推進方案》。在這份23頁的方案中，明確提出“要按照政企分開、政資分開的要求，著力轉變鐵道部職能，確立國家鐵路企業運輸主體地位的推在方案中，鐵道部給下屬各司局都布置了任務，要求其研究制定具體措施，推進改革。

“這份方案能反映盛光祖當時的改革思路，但后來會議推遲了，緊接著就出現了7?23動車事故，打亂了鐵道部的部署，那次會議最終在當年8月舉行，但會議重點在于布置安全生產方面的事宜，而不是探討改革。”知情人士介紹。

后來在2011年和2012年全國鐵路年度工作會議上，盛光祖的講話都強調了鐵路改革的內容，但兩年來，確立鐵路企業市場主體地位的改革進展并不順利，各地方鐵路局普遍反映，企業應該獲得的很多自主權并沒有下放，還把在鐵道部手里。

“說是確立地方鐵路局的市場主體地位，但目前還有名無實。”一位接近北京鐵路局的人士告訴記者，“地方鐵路局都盼望著，下一步能夠將制定計劃、物資采購、人事安排等權利下放，讓各地方鐵路局真正獲得經營自主權。

前述知情人士介紹，目前鐵路的工資總額仍然由鐵道部控制，預算管理、收支統一管理也都還很嚴格，這兩年變化比較大的是多元化經營領域。鐵路多元化經營不再分主業副業，而是統一資源、統一管理也不僅關注運輸，還將鐵路服務延伸到商業、物流、旅游、廣告等領域。

為什么近兩年鐵路市場化改革仍然進展緩慢？前述知情人士分析，大致有三個方面的原因：一是此前鐵道部內部的意見也不統一；二是2011年遇到7?23動車事故，2012年鐵路融資又遇到問題，一些在建線路停工，鐵道部高層不得不把更多精力，用在抓鐵路安全、融資等更緊要的問題上去了；三就是不進行政企分開的體制改革，僅試圖改善鐵路企業的經營機制，工作難以開展。

不過，在這兩年時間里，交通運輸部、國家發改委、中央編制委員會等相關外部機構，也都紛紛加入進來，研究鐵路改革問題，提出鐵路改革方案，并最終形成了目前將鐵道部并入交通部的大部制改革方案和政企分開的鐵路改革方案。

改革下一步

中國鐵路雖然確立了市場化改革方向，但仍然面臨大量的問題。例如，巨額鐵路債務如何處置？大規模鐵路建設如何繼續推進？鐵路公益性職能如何得以維持？鐵路運輸安全如何保證？如何提高鐵路企業的運輸效率？

“以上五個方面的問題能否得到有效解決，構成了鐵路市場化改革的先決約束條件，任何改革方案都必須面對這些限制，有針對性地給出解決方案，否則很難實施。”齊振法說。

國家發改委綜合運輸研究所研究員劉斌認為，解決鐵路巨額債務及未來鐵路建設等問題，首先要分清楚鐵路運輸，哪些屬于公益性運輸，哪些屬于經營性運輸。“這個問題不解決，鐵路的負債不好劃分，鐵路運營虧損的問題也說不清楚，到底是公益性運輸虧損還是經營不善虧損？”劉斌建議，由于建設公益性線路和公益性運輸導致的負債應該由國家來承擔，而經營性運輸導致的負債則由鐵路運輸企業償還。

“鐵路的債務會由有關部門分辨不同屬性，區分是建設公益性鐵路還是經營性鐵路帶來的虧損，然后按照有關政策法規，認真研究后妥善解決。”盛光祖在“兩會”期間接受記者采訪時也說，“未來，鐵路將實行分類投資建設，公益性的由政府投入和社會資本投入，經營性的鼓勵社會包括民營資本積極投入。

明確區分公益性還是經營性，還有利于公益性線路和運輸申請國家補貼規范化，而經營性運輸的部分則可以更加強調經濟效益。前述接近鐵道部人士認為，以前鐵道部的很多鐵路建設和運輸不考慮投資回報，所以鐵路系統融資渠道單一，債務負擔越來越重。未來市場化的鐵路運輸企業將獲得更多的融資渠道，可以更多通過在資本市場公開發行股票融資。

武劍虹預計，政企分開之后，中國鐵路總公司和已經成立的100多家合資公司并存的局面，將會維持一段時間，由于中國鐵路總公司與一些合資鐵路公司的業務存在競爭關系，處于壟斷地位的大企業往往會采取策略性的措施，排擠其競爭者，不利于提高行業的服務質量和效率，在調度指揮等領域如何實現公平，將是政企分開后政府部門應該考慮的問題。而為了提高鐵路企業的運營效率，實現良性發展，未來可以引入競爭機制，對中國鐵路總公司進行進一步拆分。

撤并鐵道部僅僅是鐵路改革的開始，對于接下來的改革，《國務院機構改革和職能轉變方案》指出，“考慮到鐵路仍處于建設發展重要時期，同時承擔很多公益性任務，國家將繼續支持鐵路建設發展，加快推進鐵路投融資體制改革和運價改革，建立健全規范的公益性線路和運輸補貼機制。同時承繼續深化鐵路企業改革，建立現代企業制度。

“未來，經營性運輸如果能夠按照市場規律發展，公益性運輸按照公益性運輸的規律發展，鐵路改革的目標就算達到了。”武劍虹認為。