此次鐵路改革應通過競爭來解決既有問題

2013年03月26日 01:50
來源：21世紀經濟報道作者：宋菁

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本報記者宋菁廣州報道

鐵路改革“政企分開”的第一步終于邁出。

3月10日公布的大部制改革方案，明確將鐵道部一分為三：部分企業職能剝離出來，成立中國鐵路總公司，負責鐵路的運營、建設以及承擔鐵路安全生產主體責任；規劃、政策制定等部分綜合性管理的職能劃給交通運輸部；部分安全生產監督的職能由隸屬于交通運輸部的國家鐵路局承擔。

國家發改委綜合運輸研究所管理室主任劉斌在接受本報專訪時表示，過去30年的鐵路改革只是計劃經濟體制下的國有企業改良，今次改革卻是著眼于產權關系，通過市場化的方式、競爭的方式來解決既有鐵路問題，這與過往改革的方向截然不同。

他個人認為，這一次鐵路改革，原鐵道部政府那一塊職能應該加快改革，不僅僅要把職能劃撥出去，還要盡快建立行政管理部門對鐵路運輸企業的監管機制。

綜合運輸研究所近期完成了一份關于鐵路改革總體方案的研究課題，將上報至決策層，劉斌是這份課題的主要參與者。

本報將通過系列訪談分享他們的研究結論，以及這些參與了鐵路改革討論的研究人員的個人觀點。

“鐵路原有改革只是計劃體制下國企的改良”

《21世紀》：你如何評述這一次鐵路改革？這和過往的鐵路改革有何不同？

劉斌：這需要從中國鐵路長期存在的既有問題談起，這次改革并不是中國鐵路的第一次改革，但是這次改革可以說是鐵路長期存在問題的解決途徑發生了極大變化。

第一，中國鐵路長期發展較緩慢，運能不足，一票難求一車難求的狀況長期存在，目前鐵路客貨運周轉量、發送量和市場份額下降的趨勢仍然沒有得到根本的扭轉，還在下降。

第二大問題，鐵路對市場的適應程度較差。直觀感受上看，低票價的、我們想買的票都很難買到，高票價的卻常常有富余，這說明產品的設置和市場的需求還有很大距離。另外，鐵路的定價體系與市場的契合度也很差，當前鐵路一般是根據車體的情況來定價，如果是動車就定價高，一般空調車就低一些，票價和運行速度沒有直接掛鉤。有些動車和特快車的運行速度是差不多的，價格差別卻很大。

第三，鐵路整體的經濟效益持續下降，虧損日益常見。

第四個，鐵路是一個封閉的系統，這樣的封閉性，增加了很多社會的成本，鐵路與其他運輸方式的銜接并不順暢，不論在場站的建設上還是運輸的組織上都存在問題。

這些問題長期存在，鐵路自身在運能不足和服務質量低的問題上做出了改進。比如，1978年標志性的“大包干”，此后鐵路企業轉換經營機制、成立廣鐵集團和其他幾個公司，1998年又搞了主輔分離，五大公司脫離鐵道部，1999年，搞了21項權力下放，2001年搞了生產經營責任制，2002年和2003年搞了網運分離和撤銷分局等等。2003年開始搞快速發展，關注投融資的改革。

梳理這些改革你會發現，這些改革改的都是鐵路內部管理，無論是經營責任制、簡政放權還是撤銷分局，都是鐵路內部的權力重新調整和分配，這種改革，我們認為不是一個真正意義上的改革。假如我們把鐵路的改革目標定義為建立現代企業制度的話，那它至少包括以下幾個層面：產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學。而目前鐵路此前的所有自發改革都集中在管理科學這個層面，它的改革實際上是著眼在建立現代企業制度的最末端，而產權問題不解決，職能問題不解決，后面的問題很難解決。

這與國企改革一樣，國企改革的最終成功就是產權改革。就是要在建立政企分開的基礎上來建立現代企業。所以說，我們能看清，鐵路原有的改革只是在計劃經濟體制下國有企業的改良。這個改革與這一次從分拆鐵道部入手的改革是有本質意義的不同。今次改革是從產權關系上著手，而非從管理科學、更好調配資源這一角度入手。

過往的改革不能與此次改革相提并論。

“通過市場化、競爭的方式來解決”

《21世紀》：新的改革在解決鐵路上述四大問題上會有哪些不同？

劉斌：發展不足和經營不善的問題，是有核心根源的——行政和經濟的壟斷，這是其一；其二是以行政的方式來發展，發展的資金來源自然不足。財政的相對匱乏、大國企的管理方式加上行政化管理，成本控制就更難，這就導致了社會資本的投入不足、沒法進入。當時為了解決這些問題，在政企合一的機制下，也采取了一些辦法。

第一個發展不足的問題，采取了大舉負債或者是放慢建設速度。八九十年代鐵路也曾出現過放慢建設速度，一年只修幾十公里。越放慢建設速度，鐵路運能就越緊張，這不符合全社會發展的訴求。在壟斷情況下，社會資本無法進入，最后只能選擇大舉負債加快發展。所以當前的鐵路高負債是有體制原因的。

第二，在原有鐵路的情況下，鐵路長期面臨著成本的上升，它主要的解決方式是漲價，鐵路客貨運都在漲價。

第三，鐵路缺少服務意識、市場意識差，這在傳統方式下，主要是通過內部管理解決，包括下放一些權力給站段。

這都是傳統的政企合一體制下的

解決辦法，而現在要考慮的是在政企分開的情況下，怎么解決過去長期存在的問題。比如運能不足，不是通過負債，而是希望引入外部投資，這就包括引入民間資本，包括調動地方政府的積極性，通過外部投資的引入，鐵路高負債建設的問題才有可能解決。因為鐵路這個行業并不適合特別高的負債去發展。

第二，針對經營虧損，政企合一的情況下主要是通過漲價，而市場化的方式主要是通過成本控制，所有的歷史都表明，競爭性的行業，成本控制都是比較嚴格的，壟斷的行業，成本控制都很差。靠內部約束遠遠不如靠外部競爭約束來得強。

第三，對市場的適應度，服務質量的提升，這也來源于企業間的競爭，而非來源于上級部門的督導和檢查。

政企分開后的改革后，就形成了一個解決鐵路既有問題的思路，就是公平公開引入社會資本，公平公開的環境形成市場競爭，鐵路改革的路線基本就出來了，也就是市場化的改革方向。

綜上所述，今次改革與既有改革是完全不一樣的改革，方向也是不一樣的方向，解決問題的思路也是不同的思路。過去的改革可以歸結為加強內部管理，加強人的責任性，通過提高人的待遇來提高人對企業的適應和服務水平，而新的改革應該通過市場化的方式、競爭的方式來解決既有鐵路問題。

“盡快建立對鐵路運輸企業的監管機制”

《21世紀》：你所說的市場化的改革，其具體改革步驟該如何設置？在第一步分拆鐵道部兌現后，下一步該啟動哪些配套改革？

劉斌：市場化的改革需要建立市場化的環境，那么前提條件，就是要建立一個與市場化運營相適應的政府環境，就要改革鐵路行政管理的壟斷，政府不改革，企業是改不了的，政府職能轉變了，企業才順暢。所以市場化改革政府和企業兩方面都要同時進行，對鐵路改革來說，政府應該先行。

我個人感覺，這一次鐵路改革，原鐵道部政府那一塊職能應該加快改革，不僅僅要把職能劃撥出去，還要盡快建立行政管理部門對鐵路運輸企業的監管機制，現在看來，這塊還比較弱。過去鐵路都是自己管自己，現在要形成外部對其的監管體制，安全這部分尚好，明確是鐵路局在管，而運營、不正當競爭和關聯交易暫時還沒有明確誰來監管。

這些顯然就是下一步要干的事，要不然，中國鐵路總公司就變成一個巨大的壟斷企業，會比過去的情況更糟糕，這種沒有監管的大壟斷企業，比政企合一時代更差，政企合一時其實還是有約束的，雖然這個約束不是很強。

《21世紀》：中國鐵路總公司仍為正部級，國務院直管，有批評認為，分拆鐵道部這第一步改革“換湯不換藥”，你如何看？

劉斌：這只是一個過渡，一步到位的改革并不現實，過去五六十年形成的管理體制要一下子轉變難度太大。我們既要改革，也要穩定和發展。現在我們把改革和穩定維持好，待改革初步完成后，再解決穩定和發展的關系。現在的總公司是一個保持穩定的最好形式，鐵路的投資、運輸、人員、債務問題，都需要有一個總公司來做過渡。

下一步，還有諸多問題需要一步一步解決，比如運輸組織的問題，投資的問題，債務的問題，人員的問題。在此之前，政府的規劃和監管的職能應先建立起來，然后再把企業層面的問題一步一步解決。

所以我個人感覺改革的時間其實是蠻長的，不是改革一兩次，改革一兩年就能完成。世界上各個國家的鐵路改革最快的是5年，最慢的進行了十幾年。

我個人預計，鐵路總公司可能還會存在數年，待交通部和鐵路局的“三定”方案明確后，其他的職能估計會先暫時劃撥到鐵路總公司，不適合總公司管的，后續再一步一步拿出來。