發改委官員：鐵道部分拆或使企業壟斷合法化

2013年03月28日 02:38
來源：21世紀經濟報道作者：宋菁

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本報記者宋菁廣州報道

以分拆鐵道部為標志啟動的鐵路改革，下一步將走向何方？改革可能導向哪些好的結果？又可能出現哪些壞的結果？

國家發改委綜合運輸研究所管理室主任劉斌在接受本報專訪時表示，如果改革不徹底，鐵路企業引進競爭機制和鐵路總公司分拆不合理的話，鐵路的壟斷就會由政企合一的壟斷演變成一個大壟斷企業的壟斷，“壟斷的合法化、合理化比過去政企合一時代的壟斷更糟糕”

他個人偏向下一步以區域為主來拆分鐵路總公司，但也不排除在幾條大干線上成立幾個公司，“以區域劃分為主，干支分離為輔的拆分方案實際上也是一種折中方案。

“大企業壟斷鐵路更糟糕”

《21世紀》：中長期來看，鐵路的改革可能出現哪些結果？

劉斌：鐵路改革分三個層次的內容。

第一個層次是鐵路和國家的關系。好的結果是通過改革，政企確實分開了，且以后的經營，國家不兜底，鐵路企業變成了一個真正的企業。

最差的結果是政企分而不開，這個企業太大了，大到成了不能倒閉的企業，且依然經營困難，既有的鐵路問題不能解決，國家不能根本上從企業的經營中抽離出來。

第二個層次是鐵路行業的改革。原來的鐵路行業相對不透明，壟斷，好的結果就是經過數次改革，鐵路行業競爭形成，行業內的企業之間，能夠競爭和合作，互聯互通，相互過軌，相互清算，形成相對透明和公平的行業機制，這涵蓋國鐵和國鐵之間，也包括國鐵和地方鐵路和合資鐵路之間。這個好的結果實現后，鐵路的市場份額持續惡化的趨勢能得到遏制，鐵路該承擔的運量鐵路才能承擔起來，而不是像當前這樣不合理地分配到公路上去。近年，中國的鐵路客貨運量、發送量雖然屢創歷史新高，但實際市場份額卻是在下降。

最壞的結果則是壟斷由政企合一的壟斷演變成一個大壟斷企業的壟斷，壟斷合法化、合理化，這比過去政企合一時代更糟糕，而且這個情況未必就不會發生。如果改革不徹底，鐵路企業引進競爭機制和鐵路總公司分拆不合理的話，這個壟斷就可能會形成。

第三個層次是鐵路與承運人的關系。好的結果是，運量不足的基本得到解決，全面的運能緊張得到解決。

而最壞的結果是，運價大幅度上漲，改革以后鐵路的利益得到了極大的維護，社會的福利卻遭到損害。比如此前為了保障高鐵的上座率，既有線路的車遭到停運。要留意的是，運價普遍上漲后，雖然有運能了，但這是運價上漲把需求擠走后實現的供需平衡，這并不是我們所期望的結果。

“高級管理人員是改革的關鍵環節”

《21世紀》：如何實現上述好的結果，避免出現壞的結果？

劉斌：改革可能出現一些中間的結果，也即是部分實現了好的結果，部分沒有能實現。我們期望此次改革能謀求全勝，得到一個全面的好結果。這就有很多事情需要去做。

其一，明確改革的任務和目標。目前鐵路改革任務和目標并沒有明確，要達到什么目的，要改哪些問題，還需要進一步明確。目標明確后才不容易被部門利益所左右，從全社會公正的角度上考慮改革。

其二，要堅持由外而內的改革。改革的主體必須是國家，而不能是鐵路自己改自己，當然國家的代表，可以發揮現在的交通運輸部、鐵路局的積極作用，包括要很好地利用原鐵道部的機構和人員對鐵路的了解，發揮他們的作用，但鐵路的改革不應由鐵路內部主導，不應由鐵路總公司來主導，或者說要適當減少他們的話語權。這會直接影響到改革是為誰而改，也能保證改革的方向。

其三，高級管理人員適應改革。改革中，干部因素是關鍵，應堅決把不適應改革的人員做調整，這涉及到高級人員尤其是管理人員的流動機制，應該把不適應的干部做流動，把適應的人才流動進來。這是最難卻也最核心的一個改革環節，方向定了，人的因素就是最核心的因素。

其四，改革要發揮省(地方)的作用。鐵路涉及的很大的一塊利益實際落在地方，無論是設立地方監管機構也好，地方和鐵路建立起新型關系也好，還是地方成立一些新的運輸企業也好，都要發揮地方的作用。

下一步，還要在地方培育國鐵的競爭對手，國鐵也需要“引狼戰術”，對手強大，自己才能足夠強大。當前，省里有很多鐵路都歸鐵道部管，但是我們希望這部分有些鐵路能劃到省里去管，省里通過既有資產的重新配置，鐵道部退出一部分股份，不要再全國鐵路一把抓，這樣省這一層面能形成競爭的主體。

我個人希望，鐵路總公司進一步分拆后，幾個大的區域集團在全國范圍內能相互競爭，然后在區域范圍內也有一些小的競爭對手，如此，就能在各個層面都形成競爭，中國鐵路的壟斷才能得以根本破除。

“區域劃分為主、干支分離為輔”

《21世紀》：你提到了鐵路總公司的分拆方案如果不合理，鐵路的壟斷將無法破除。下一步可能會出現哪些分拆方案？你認為怎樣拆分更為合理？

劉斌：分拆相對復雜，目前看到的大概有以下幾類分拆方式，可以按區域分拆成若干區域集團公司；也可以按運輸密度進行干支分離，以主線來構建公司，美國鐵路就是這樣的操作思路；也有按業務來劃分，把高鐵和貨運分別拆出來；還可以按公共網絡和專營網絡來劃分，比如分為煤炭通道、城際鐵路等等，這塊可以劃分得很碎，但公共網絡怎么劃分也還沒有結論；按資產經營特點來進行劃分，可分為經營性的和非經營性的；也可按核心資產和非核心資產來做切分。

我個人偏向按區域和地理為主來拆分，但也不排除在幾條大干線上成立幾個公司，可以說是區域切分為主、干支分離結合的方式。大干線不適宜切碎，大干線不切但可以分，比如平行的干線可以分成幾個公司。比如平京廣和平行的客專會有競爭，京廣和京九也會有競爭。這些大干線比較重要，切分碎了，會有運營組織上的損失，如果橫向拆分，南邊一段，北邊一段，區域集團間又容易形成合謀。

競爭是否形成，與資產的配置方式有很大關系。分拆得好，競爭更合理更有效，分拆得差，就容易形成合謀，那就是把壟斷合理化，鐵路的綜合競爭力得不到提升，最后就只會導致價格上漲，這將是一個很壞的結果。

目前討論的幾種分拆方法中，比較核心的是按地理劃分、按業務劃分、按運輸密度劃分，按經濟屬性來劃分。按地理劃分最容易操作，但也有很多弊端，因為地理劃分各占一塊，容易形成局部壟斷；按運輸密度來劃分競爭會激烈，因為歸屬不同的公司，但是管理會比較困難，因為中國目前的鐵路是一張網，不是以干線來構建的運營組織形式。所以，以區域劃分為主，干支分離為輔的拆分方案實際上也是一種折中方案。