鐵路改革制度性障礙已掃清安全生產弊病難遏制

2013年04月01日 06:44
來源：人民日報作者：陸婭楠

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3月，與共和國同歲的鐵道部正式退出歷史舞臺。在小修小補式的改革屢屢無疾而終后，中國鐵路終于駛入了政企分開的改革正軌。

政企分開，啟動改革——

理順鐵路與國家的關系，掃清了鐵路改革的制度性障礙

3月10日，國務院機構改革和職能轉變方案出臺，鐵道部不再保留。其原有職能被一分為三：擬訂規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部；其他行政職責由新組建的國家鐵路局承擔；原有的企業職責則歸入新組建的中國鐵路總公司。新一輪中國鐵路改革破冰起航。

“撤銷鐵道部，從政企分開入手改革，這是比以往都更高級別的改革，展現了決策者政治勇氣與決心。”發改委綜合運輸所運輸管理研究室主任劉斌說。

鐵道部一直被視為我國計劃經濟的最后堡壘。它統管中國鐵路的規劃、投資、建設、監理、運營以及安全，既是行業監管者，又是被監管者。這種高度集中、統一指揮、半軍事化的管理體制，保證了我國85%的木材、85%的木原油、60%的煤炭、80%的鋼鐵，以及糧食、化肥、棉花等農資的低成本運輸，在應急搶險及國土開發上發揮了極大的優越性。

然而，在市場經濟環境中，這種僵化的管理體制也暴露出種種弊端——

鐵路發展需要大量資金，社會資本卻被排斥在外。截至2012年底，鐵道部已背負逾2.6萬億的債務，資產負債率超過61%，在建項目舉步維艱。

運輸市場瞬息萬變，鐵路卻長期執行計劃價格，按計劃調度運輸，導致“一車難求”、“一票難求”與資源閑置并存，像高鐵商務座等性價比不高的運輸產品大量存在。最終，產能嚴重不足的鐵路，卻陷入了“越建設、越虧損”的經營怪圈。

鐵道部要調動地方路局的創收積極性，但又實行統收統支的資金管理體制，地方鐵路局利潤全部上繳，結果是“三個和尚沒水吃”，鐵路全行業虧損多年，服務質量一直被社會詬病。

“火車頭”還拖著新型工業化、信息化、城鎮化的后腿。2010年，我國銀行卡消費額已占社會消費品零售總額的三成多，網民數量已逾4.57億，而長期封閉發展的鐵路系統，直到次年才實現刷銀行卡購票、網絡購票。

此外，既是運動員又是裁判員的監管體制，還導致鐵路系統權力尋租空間大、安全生產隱患多等弊病難以遏制。

為了破除弊病，中國鐵路也曾數次高舉改革大旗。從上世紀80年代的簡政放權“大包干”、90年代的“資產經營責任制”，到本世紀的網運分離、主輔分離、撤銷鐵路分局……這些改革無一不是轟轟烈烈開場，卻無疾而終。歸其原因，正是政企不分的制度障礙。

“事實證明，以建設代替改革的路徑是行不通的，在舊體制內修修補補的革新無法適應經濟社會的發展需求。政企分開，實行徹底的改革，是中國鐵路發展的必然。”北京交通大學交通運輸學院教授紀嘉倫表示，去年鐵路公、檢、法的順利剝離，為此輪改革創造了有利條件，而撤銷鐵道部則讓此輪改革能更加順利地推進。

“過去的改革往往停留在鐵路內部，沒有頂層設計，因此‘下動上不動，動了也白動；下改上不改，還得改回來’。此次改革，首先撤銷鐵道部，從政企分開入手，實際上是重劃了政府與企業的邊界，掃清了鐵路改革的制度性障礙。”劉斌說。

允許過渡、謹防倒退——

政企分開一定要有具體措施，切勿讓“換牌子”成了“擺樣子”

政企分開，僅僅是鐵路改革的第一步，卻無比重要。

在劉斌看來，中國鐵路改革大致應分三個層次。第一層，政企分開，理順鐵路與國家的關系；第二層，打破壟斷，理順鐵路行業內部關系；第三層，建立現代企業制度，理順鐵路與承運人之間的關系，也就包括公眾關心的票價、服務等問題。“第一層是改革的基礎。沒有第一層改革，其它改革都無法推進，而第二、三層改革能否成功，也依賴于第一層改革是否徹底。”

然而，政企分開也絕非易事。鐵路現有資產價值幾何，如何評估？鐵道部巨額債務由誰埋單，怎么償還？如何在過渡期維持鐵路建設與運營的穩定？舊機構人員如何安置，新企業機構如何調整？一系列具體問題亟待破解，但詳細方案尚未出臺。“‘政企分開’雖然只有四個字，背后卻是一大攤子事，很難一蹴而就。”紀嘉倫說。

以保持鐵路穩定為例。一方面，鐵路經營仍面臨很多困難，新線路的償債壓力很重，但鐵路運輸秩序與安全卻不能有絲毫懈怠。另一方面，“十一五”期間，鐵路在政企不分的模式下搞了一輪快速發展。而此次改革打破了傳統的部省合作模式，即以少量投資、大量負債、鐵道部統管、銀行借貸的投融資模式。特別是撤并鐵道部后，這種投融資模式的基礎瓦解了，而今年全國鐵路需要安排的固定資產投資高達6500億元。在新模式沒有建立前，錢從哪里來，大量在建項目如何繼續完成，就成了棘手難題。

更大的挑戰還來自新組建的鐵路總公司。牌子換了，人馬未改，機構未調。讓坐慣了辦公室的人去闖市場，不容易。

“這和國企改革是一個道理，只不過鐵路比其他行業晚了20年。”劉斌說，鑒于目前國家鐵路的市場化程度還很弱，應該允許改革有一個過渡期，讓政府扶上馬，送一程。

正因如此，此次改革方案提出，在歷史債務問題沒有解決前，國家對中國鐵路總公司暫不征收國有資產收益。同時，中國鐵路總公司組建后，繼續享有國家對原鐵道部的稅收優惠政策，國務院及有關部門、地方政府對鐵路實行的原有優惠政策繼續執行，繼續明確鐵路建設債券為政府支持債券。對企業設立和重組改制過程中涉及的各項稅費政策，按國家規定執行，不增加鐵路改革成本。

此外，政企分開、不再保留鐵道部，并不意味著政府監管的缺位。新組建的國家鐵路局應盡快建立安全生產、標準執行、關聯交易、企業申訴等一系列行業督導機制，培育公平的市場競爭環境。

對于享受財政補貼的公益性線路與運輸，政府機構也應出臺認證細則。除《國務院關于組建中國鐵路總公司有關問題的批復》中提到的，學生、傷殘軍人、涉農物資等公益性運輸任務，以及青藏線、南疆線等有關公益性鐵路，鐵路還有許多經營性運輸與公益性運輸混淆不清的地方。例如煤炭運輸應是盈利的經營性運輸，但電煤又常常被劃入“不惜代價保民生”的公搶運”；又如每年春運期間鐵路實行停貨保客，原本正常的普通客運就又帶有了公益運輸的色彩。今后，類似這樣的運輸要不要補貼，怎么補貼，要有相應的評估機制，以保證政府在提供公共運輸服務上，既不賴賬，也不亂花錢，并防止財政的擠出效應。

“政企分開的技術性工作很多，改革的難度只會越來越高，因此一定要有具體措施和考核標準。否則換牌子就成了擺樣子，我們會再次錯失改革良機。”紀嘉倫說。

打破壟斷，引入競爭——

改革的目標是市場化，核心在于提高鐵路造血能力，改變行業經濟前景

3月17日，北京復興路10號，中國鐵路總公司掛牌。

3月18日，國務院常務會議討論通過國家鐵路局主要職責、內設機構、人員編制“三定”規定。

盡管政企分開的具體措施密集出臺，但鐵路市場觀望情緒依舊濃烈。一位常年與鐵路打交道的民營企業老板坦言，“鐵道部雖然沒了，可是投資計劃、建設管理、運輸計劃、調度指揮這些核心資源都留在鐵路總公司里。人還是那些人，權還是那些權，還是絕對壟斷。民間資本與鐵路依然很難接軌，鐵路行業的發展前景依然不容樂觀。

在紀嘉倫看來，鐵路改革的目標是讓鐵路擁有自我造血功能，那么政企分開后，打破壟斷，讓市場發揮作用已勢在必行。

面對鐵板一塊的“鐵老大”，市場早已用腳投票。數據顯示，盡管“十一五”期間，鐵路邁入歷史上建設規模最大、投資金額最高、運營里程增加最快的時期，但是鐵路的綜合競爭力卻不升反降。2012年，鐵路貨運周轉量在全社會貨運周轉量中的比重已從1991年39.2%下降到16.8%，客運周轉量從1991年的45.77%下降到了29.41%。

“行政權力維持了鐵路的壟斷地位，破壞了公平競爭的市場環境。政企分開后，一定要打破鐵路壟斷，建立社會資本能參與的公平競爭、共同發展的市場規則。”劉斌說。

回眸世界鐵路188年的發展歷程，鐵路市場幾乎都經歷了由競爭到壟斷，再由壟斷到競爭的演變過程。上世紀90年代末，日本鐵路實現客貨分離，完成股份制改造，由每年需要政府補貼55億美元變為上繳利稅30億美元。2000年，歐洲鐵路聯盟各國已實現“網運分離”，即鐵路基礎設施管理由政府完成，運輸服務由鐵路公司按商業化原則自主經營、自負盈虧。此外，阿根廷的特許經營與委托經營模式、美國的資產租賃經營模式，都在打破壟斷經營后，盤活了鐵路資產，扭轉了虧損局面。

“盡管各國鐵路管理體制的改革模式不盡相同，但核心原則都是打破壟斷，放開路權。”在劉斌看來，鐵路行業并非規模經濟導致的天然壟斷。在中國，效益最好的鐵路恰恰是朔黃鐵路、大秦鐵路這樣的鐵路單線，僅250多公里的金華至溫州鐵路，目前的年利潤都在2億元。而路權開放原則是與鐵路相伴而生的。

早在1825年世界上第一條鐵路開通之際，英國國會就頒布了“關于斯托克頓—達靈頓鐵路法案”，規定鐵路線路要像運河、道路一樣，對所有公司開放。盡管其它公司沒有路線的產權，但只要得到運輸許可并向鐵路公司支付費用，就可以從事運輸經營活動。這一原則在世界鐵路范圍內依然普遍適用，更促進了歐洲各國互聯互通與高鐵的繁榮發展。

“活水才能養魚。打破壟斷，引入競爭，才能提高行業競爭力，改善其經濟前景，這也是鐵路改革的核心內容與目標。至于是實行網運分離，還是組建區域公司，或是干支線拆分，只要市場機制發揮作用，它會為我們找到最合適中國的鐵路運營模式。”劉斌說。