專家分析鐵路改革新七道坎解決總公司壟斷居首

2013年04月01日 14:56
來源：財經作者：孫林

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鐵路系統政企分開了，但鐵路改革的路還很長、很艱難。新的鐵路體制仍面臨諸多難題需要破解

國務院機構改革方案將鐵道部職能一分為三：一部分企業職能剝離出來，成立中國鐵路總公司；一部分屬于綜合性管理職能和綜合交通運輸體系有關的部分職能，包括鐵路規劃、政策、法規等，劃給交通運輸部；一部分安全生產監管的職能，由新設立的國家鐵路局(副部級機構)管理，國家鐵路局由交通運輸部管理。

目前，中國鐵路總公司已經掛牌，國家鐵路局正在籌建。64年來中國鐵路政企合一的體制終于分開了，應該講這一次改革在中國鐵路史上具有里程碑的意義。雖然這個方案沒有什么新意，但卻是最平穩的一個方案。對于這個龐大的“鐵路帝國”而言，通過總公司、國家鐵路局的過渡性安排，既可以保證鐵路大動脈的正常運轉，又為今后的改革留下了空間。因此，對于鐵路系統而言，政企分開了，但鐵路改革的路還很長、很艱難。新的鐵路體制面臨諸多難題需要破解。

中鐵總公司的壟斷問題

中國鐵路總公司負責國有鐵路的經營活動，目前國有鐵路貨物運輸量占全國鐵路市場80%的份額，屬于絕對壟斷的地位。客運方面，由于目前各個高鐵客運公司事實上難以獨立經營而不得不委托相關鐵路局經營，這種格局在今后相當長的一段時間內會一直存在。也就是說，客運業務也仍然由國有鐵路壟斷。

中國鐵路總公司進一步改革的任務還很重，首先是要明晰產權，讓新組建的鐵路總公司 “脫胎換骨”，成為市場經濟中真正的法人主體。政府部門應該采取有效措施，總結以前壟斷企業改革中的經驗教訓，避免鐵路總公司再出現壟斷公司中存在的問題。目前來看，中國鐵路總公司的行業壟斷地位沒有變。因此，要建立鐵路行業市場競爭的新體制，首先要解決鐵路行業壟斷問題。

破解鐵路行業壟斷，應與市場競爭、企業重組同時進行。鐵路企業重組的過程，是培育鐵路行業市場競爭主體的過程，也是建立鐵路新體制、新機制的過程。在這個過程中，既要考慮到中國鐵路在國民經濟中的現實地位，也要考慮到中國鐵路的未來發展方向。所有這一切，都是建立在對中國鐵路現實的基礎上所應作出的正確決策。

如何正確認識和評價中國鐵路現實，是一個非常復雜的問題，需要下大力氣研究論證。對于鐵路而言，要形成真正的市場競爭格局還缺乏必要的條件。沒有一個企業能夠與中國鐵路總公司競爭，也沒有一個企業能與中國鐵路總公司下屬的任何鐵路企業構成競爭。中國鐵路總公司的壟斷地位是客觀存在的基本事實。

因此，國家一方面應通過嚴格的監管程序設計，防止中國鐵路總公司利用自身的壟斷地位侵害其他鐵路運輸企業和消費者的合法權益；另一方面，也要加大對中國鐵路總公司的深化改革力度，通過對其內部鐵路企業的重組與結構調整，形成能自主經營、自我發展、自負盈虧的獨立新鐵路運輸企業集群，在內部形成相互間的協作與競爭態勢，逐步過渡到行業內外的市場競爭。當中國鐵路總公司內部鐵路企業集群適應了市場化競爭后，中國鐵路總公司作為特殊時期的過渡性安排將完成歷史使命，而全新的鐵路運輸市場主體格局將為中國鐵路未來的發展提供活力和動力。

為了防范中國鐵路總公司濫用權力，國家相關部門應當制定相應的法規和規章，對中國鐵路總公司的法律地位、經營責任、權利義務、與其他鐵路運輸企業的關系等基本問題作出規范，防范其利用壟斷地位搞不正當競爭，損害其他鐵路運輸企業的合法權益。

統一調度與公司利益角色沖突

根據方案，鐵路總公司負責鐵路的統一調度，也就是說全國所有鐵路的運輸生產活動都要由總公司來決定，包括所有與國鐵接軌的地方鐵路、合資鐵路在內，都要服從于中國鐵路總公司的統一調度指揮。

我們都清楚，鐵路運輸調度實際是對運力資源的調度，理論上(設計上)的運輸能力必須通過調度活動才能轉化為現實的運力，而現實的運力才能完成人與物的位移。鐵路運輸企業獲得的現實運力資源越多，其經濟效益越好。而中國鐵路總公司既是經營實體，又是調度主體，在發生運力利益沖突時，不可避免地會傾向于中國鐵路總公司自身，從而給其他鐵路運輸企業造成不公平。因此，對中國鐵路總公司的統一調度行為的法律規制尤為重要。否則，那些中小鐵路運輸企業將無法生存。

鐵路運輸的統一調度，是鐵路運輸生產管理體制的核心。運力是鐵路運輸企業從事運輸生產的手段，作為獨立的市場主體，應當享有充分的自主權。我們認為，統一調度作為鐵路運輸生產管理體制，是由鐵路的特點所決定的。特別是在運力資源相對緊張的狀況下，統一調度更為必要。

一是滿足鐵路客貨流運動的需要。由于鐵路客貨流是在全國鐵路間流動的，一個運輸企業往往很難做到使旅客或者貨物發生由甲地至乙地的位移，因此，需要各運輸企業的配合和協助。鐵路車輛是在全國鐵路網上運行的。這就需要通過統一調度，以實現運輸效力的最優化。因此，統一調度不僅是運輸生產技術上的要求，也是運輸生產過程的要求，同時也是鐵路適應市場經濟發展的要求。

二是提高鐵路運輸企業運輸效率的需要。各運輸企業的客貨源不均衡性是鐵路運輸的另一個基本特點。有的地區貨流比較大，有的地區客流比較大，有的運輸企業可能缺少運輸車輛，而有的運輸企業又可能富余車輛。因此，要發揮運輸企業的運輸效率，也需要有一個統一調度的問題。在全國鐵路間進行統一調度，可以使有限的運力資源得到充分利用，大大提高運輸企業運輸效率。

三是統一調度有利于維護鐵路運輸生產秩序。在中國，鐵路運輸依然是交通運輸的主要方式。要保證大聯動機制的暢通，也需要有一個統一的部門進行協調、組織全國鐵路的運輸工作。

法律制度安排上，應當明確全國鐵路實行統一調度制度，以確保全國路網的完整與暢通。不管是國家鐵路，還是地方鐵路、合資鐵路、專用鐵路等，只要參加全國鐵路運輸網絡運輸，都要遵守統一調度的原則，都要接受統一調度管理。中國鐵路總公司在統一調度時，必須遵循公平平等的原則，在制定運行圖時要充分征求其他鐵路運輸企業的意見，確保設圖公平；要按照市場經濟的原則和規律，處理統一調度所形成的經濟關系和法律關系。

從統一調度的性質來看，作為全國鐵路運力安排的方式，關系到所有參與鐵路運營活動主體的權利與利益，因此它不是完全的企業行為，而是由全體鐵路企業共同參與的市場協調行為。鐵路與公路不同，公路建成后，它的運輸能力主要通過車輛來體現，而鐵路的運輸能力則是通過運行圖體現。運力資源不列入運行圖，則資源性的運力就不能轉化為現實的運力。一條線路的年運輸能力400萬噸也好，500萬噸也好，不列入運行圖，不在運行圖中給你安排運輸量，再好的線路也等于零。因此它統一調度的實質是運力調度，而運力調度主要是運行圖的變更和運輸工具的調配。正是由于統一調度具有運力分配的功能，所以它不能由一個企業所獨享。

考察統一調度的方式，我們發現目前世界上主要有兩種方式：一種是協會式的調度，一種是國家式(政府)調度。協會式調度如美國的北美鐵路協會，它的基本職能之一就是要負責協調鐵路運輸企業間運力的統一協調，協會式調度的基礎是信息化程度要求較高。沒有信息的現代化，很難實施這種調度方式。國家式調度也就是政府通過行政手段，強制運力的分配，這是計劃經濟國家的主要調度手段。比如我國基本上都是政府通過行政手段進行調度的，而這兩種調度形式主要是通過修改運行圖和調配運輸工具來完成的。

統一調度涉及的法律關系比較復雜，既有企業之間的合同關系，也有政府與企業之間的行政管理關系。中國鐵路總公司享有統一調度權，意味著可以對全國鐵路實施運力資源的配置。由于中國鐵路總公司法律地位定位在公司制企業，企業的目標是利潤最大化，中國鐵路總公司有可能通過統一調度手段而獲得超額利潤，構成對其他鐵路運輸企業權益的侵害，因此，對中國鐵路總公司的統一調度權的法律規制尤為重要。要有明確具體的統一調度的程序性規定，確保統一調度的公正性和合法性。同時更要明確統一調度的法律責任，加強對中國鐵路總公司的調度責任約束，才能保證調度的合理性和有效性。國家鐵路局作為鐵路行政管事機構，應當加強對統一調度行為的監管，防止出現濫用調度權力損害其他鐵路運輸企業的利益。

數萬億鐵路債務的處理

社會普遍關注原鐵道部的債務由中國鐵路總公司承繼的問題，擔心鐵路的巨額債務可能轉化為漲價的動力，推動鐵路客貨運輸價格的上漲。

鐵路目前的債務確實很高，已經超過2萬億元，加上今年的投資，可能要超過3萬億元。這些債務主要是近幾年建設高速鐵路所產生。從債的性質看，主要是銀行貸款，如果不處理好這批債務問題，不僅對鐵路的發展有較大的影響，而且對金融業也會有一定的影響。

從中國鐵路債務形成的歷史看，大部分鐵路債務都是鐵路部門通過貸款、發債以及各種轉融資的方式投進的。2005年以來鐵路建設加快，鐵路建設的投資也出現了迅猛的增長，鐵路債務從2004年的500多億元，猛增到2010年的7000多億元，到2012年底達到2.6萬億元。今年投資規模是5000多億元，到年底，鐵路債務規模可能要突破3萬億元。

對鐵路債務可以分為兩個部分考察：一部分是既有鐵路改擴建借貸所形成的債務；一部分是高速鐵路建設所形成的債務。既有鐵路改擴建借貸所形成的債務；借款主體主要是鐵路局，這部分債務對鐵路局的經營壓力不是很大，影響也不大，鐵路局完全有能力消化這部分債務。對鐵路影響大的債務主要是高鐵建設所形成的債務，大多數發生在2008年以后鐵路形成的這部分債務，約占中國鐵路全部債務的70%左右。因此，處理鐵路債務，實際上就是要解決高鐵建設所形成的這部分債務。因為這部分債務靠高鐵公司自身是不可能解決的。

有目共睹的是高速鐵路的快速發展，對我國社會經濟的確產生了積極影響，人們出行方便了，區域經濟在高速鐵路的帶動下也有長足的發展，應該講對我國經濟發展還是有利的。但是高速鐵路發展太快了，決策者片面追求高速度，導致投資巨大，超過了我國現階段的經濟承受能力。我國目前人們的消費水平無法支持高票價，因此期望通過高鐵旅客的消費償還巨額債務完全是天方夜譚。這就注定了客運公司從成立時起就避免不了虧損的命運。

同時，由于建設時期的盲目大干快上，路網線路人為分為若干個高鐵公司同時建設，建成以后又無法形成公司的獨立運營能力，不得不將線路委托相關鐵路局運營，產生運營成本高企的后果。比如，京津城際委托北京鐵路局經營，北京鐵路局經營京津城際鐵路的資產，要向京津城際鐵路公司支付委托費用。對于北京鐵路局來說，經營京津城際鐵路對它沒有任何效益，純粹是原鐵道部的拉郎配，北京鐵路局接管后，既沒有改善經營的利益動力，也沒有需要支付建設投資的成本壓力，經營收入只能維護日常的支出。目前，高鐵經營除了少數線路外，絕大多數線路都面臨效益不佳的現狀。因此，高鐵的債務指望高鐵運營償付是不可能的。

從債務主體看，高鐵的債務是高鐵公司所借貸的，高鐵公司是依據公司法的規定而設立的有限責任公司，具有獨立的法人資格，享有公司的權利，承擔公司的義務。高鐵公司對自已所擁有的高鐵線路享有所有權、經營權，當然也要承擔經營義務，其中自然包括債務的償還。但高鐵的債務是以原鐵道部作為控股股東的信用為擔保的，所以承繼債務的中國鐵路總公司自然也要承擔擔保的責任。

目前的現實是高鐵公司都有巨額的債務，公司的負債率遠遠超過所能承受的額度。當債務進入還本付息的高峰期時，客觀上高鐵公司將面臨資不抵債的境地。因此，正確處理鐵路債務，對保證高鐵公司的健康發展具有重要意義。有專家提出，中國鐵路總公司成立以前的債務盡量由國家來做擔保，避免出現大面積違約。同時成立專門的資產管理總公司，處理鐵路部門以前形成的各種債務問題。這些建議不無道理，但如何運作，需有法律制度做保障。

從高鐵客運公司的經營現實來看，高鐵的債務處理應當與高鐵客運公司重組一并進行。現有的高鐵客運公司管轄的高鐵里程過于分散，除了京滬與武廣公司以外，絕大多數高鐵客運公司擁有的線路只有幾百公里，甚至100多公里，鐵路運輸是規模經濟，這么少的經營里程是很難降低成本提高效率的，這也是目前絕大多數高鐵客運公司只管資產不管經營的原因。高鐵客運公司不能形成獨立的運營收入，就無法獨立承擔自負盈虧的責任。

因此，在目前高鐵基本形成網絡、建設任務基本完成的情況下，可以考慮對高鐵客運公司進行重組，重組的基本目標是讓高鐵客運公司能夠成為獨立的市場主體。至于如何重組，需要進一步研究。

為了維護鐵路運輸生產秩序，對中國鐵路總公司成立前的債務應當有專門的制度安排，通過立法方式，明確在中國鐵路總公司成立以前所形成的國家鐵路債務的消化處理方式、責任主體和處理的程序，確保鐵路債務的處理有法可依、有章可循。在處理債務方面，也可以借鑒日本國鐵改革時的做法，設立專門的機構，作為獨立的事業法人，承接全部債務，由鐵路公司、地方政府和中央政府共同負擔，并根據債務的性質確定分擔比例，分期逐步解決鐵路公司負債過重的問題。

優化鐵路運價調整機制

人們關注鐵道部拆分后的另一個重要話題便是鐵路運價是否會上漲。中國鐵路總公司總經理盛光祖在回答記者提問時講到鐵路目前的票價偏低。許多媒體人解讀為未來的鐵路票價一定會漲。

漲不漲價，不應由中國鐵路總公司說了算。鐵路運價的調整，一定要有相應的法律規制。一個好的制度安排，不僅要滿足社會大眾的要求，而且更要符合制度約束的各參加方的共同利益。近日，國家發改委價格司負責人表示，鐵路運價關系群眾切身利益，鐵路運價實行政府定價或政府指導價。中國鐵路總公司成立后，這種運價方式沒改變。鐵路票價不會出現上浮，同時票價的下浮并沒有限制。

鐵路運價是鐵路運輸收入主要來源，鐵路行業要發展，適時調整運價是必然的趨勢。調整運價不意味著一定要上調，也可能下調。調整的原則既要看鐵路的運營成本，也要看市場的承受能力。從鐵路運價定價原則看，合理的鐵路運價至少要滿足兩個要素：

一是能夠彌補合理運營成本；二是要有合理的利潤。合理運營成本；是保證鐵路運輸企業簡單再生產的最低要求；而合理的利潤則是鐵路運輸企業擴大再生產的必然要求。如果運價不能滿足這兩個要素，那么鐵路再生產就不能順利進行。而市場的承受能力又制約著運價水平。比如，高鐵運價如果按照合理運營成本加合理利潤來制定，旅客就難以接受高票價。而普通鐵路就可能滿足這兩個要素，因為高鐵造價、運營成本高，而普遍鐵路則要低得多。因此，國家在法律規制方面，一方面要控制高運價；另一方面政府要通過補貼等方式保證鐵路的再生產能夠順利進行。

鐵路運價直接關系到整個社會的物價水平，因此對鐵路運價必然要實施必要的監管。中國《鐵路法》第25條規定了鐵路運價管理模式。法律規定，國家鐵路的旅客票價率和貨物、包裹、行李的運價率由國務院鐵路主管部門擬訂，報國務院批準。國家鐵路的旅客票貨物運輸雜費的收費項目和收費標準由國務院鐵路主管部門規定。國家鐵路的特定運營線的運價率、特定貨物的運價率和臨時運營線的運價率，由國務院鐵路主管部門商得國務院物價主管部門同意后規定。按照本條規定，中國鐵路運價分為基本運價、特殊運價和運雜費三種，國家鐵路的基本運價由國務院管理，特殊運價由國務院鐵路主管部門和物價主管部門共管，運雜費由國務院鐵路主管部門管理。

隨著改革的不斷深化，這種按不同性質的鐵路分別規定運價水平的方式已經明顯不適應。特別是鐵路多年來的改制與改組，有些鐵路運輸企業已經很難區分是國家鐵路還是地方鐵路。而且，同一地區的鐵路不同的運價水平也不利于鐵路運力的利用，不利于鐵路運輸企業之間的公平競爭。因此，鐵路運價管理體制客觀上也需要進行改革，需要形成新的有利于鐵路發展的運價調整機制，基本目標是，應當將全國鐵路運價納入統一管理范圍，明確基本運價由國務院管理，特殊運價由國務院物價主管部門、地方省級人民政府共管，具體范圍由行政法規規定。運雜費的制定權可以交給鐵路運輸企業，但必須報省級物價主管部門備案。總的來說，不管誰管運價，都要明確以下三個基本問題：一是管理權限，二是管理責任，三是要有完善的制定運價程序。鐵路運價既不能脫離現實需求，又要賦予鐵路運輸企業一定的運價調整權力，這是管好鐵路運價的基本出發點。

在明確鐵路運價管理體制以后，另一個重要的問題是定價方式，也就是如何制定運價。我們目前的運價制定方式還不適應市場經濟的需要，不利于鐵路運輸業的發展，大有改革的必要。

根據中國目前的國民經濟發展狀況，鐵路運價主要由國家定價這個觀點是正確的。但是國家定價不等于管死運價。對于國家定價來說，最重要的是要有靈活的、客觀的、符合實際的運價模式。定價既要考慮到國民經濟的總體需求，也要考慮市場經濟主體個體對價格的需求。從技術角度看，定價方式有四種模式可以選擇：

一是固定價，也可稱為定比價，就是對某種商品或者某種服務規定一個衡定不變的價格。鐵路運價的固定價就是規定一個固定數額的運價率，沒有上下調整的余地，必須執行。基本運價可以采取固定價的方式。

二是保護價，也可稱為最低保護價，是指對某種商品或者服務規定最低限價，在最低限價基礎上，任何一個生產經營者都可以往上浮動，也就是通常說的上不封頂。鐵路運價實行最低保護價，目的是為了避免運輸業之間的過度競爭，保護鐵路運輸企業的合法權益，促進鐵路運輸業的發展。

三是限制價，也可稱為最高限價，是指對某種商品或者服務行為規定一個最高價格，經濟主體在最高限價以下浮動，也就是下不封底。最高限價是為了保護消費者的利益，避免因運輸企業利用運力緊張狀態漫天要價，危害消費者的合法權益。

四是幅度價，是指對某種商品或者服務規定最低保護價和最高限價，在此范圍內，由市場主體自由決定具體的價格。根據不同情況，幅度價可以是定期幅度價、不定期幅度價，還可以單項幅度價、整體幅度價。鐵路運輸企業可以在幅度價內，根據市場的情況自由浮動。

鐵路運價應當充分考慮到市場的變化和經濟主體的能動性和積極性，區別不同地區、不同服務對象、不同貨物運輸要求，以幅度價為主，固定價為輔，保護價和限制價為補充。

目前，中國的鐵路運價存在的最大問題是固定價比例過大，不利于鐵路運輸企業根據市場需要適時調整收費標準，也不利于鐵路運輸企業參與運輸市場競爭、拓寬經營渠道，以滿足市場經濟的需要。因此，在定價方式上應當改變目前的運價構成結構，擴大幅度價的比例，允許鐵路運輸企業在國家規定的運價幅度范圍內自由浮動。國家可以根據市場和運力情況，適時調整價格比，對鐵路運價實行動態管理，以適應社會主義市場經濟發展的要求。因此，應當通過修改鐵路法，明確鐵路運價的概念和構成、運價管理主體、運價實施的條件等基本問題，規范鐵路定價行為，推動鐵路運價改革，建立有利于平衡各方利益的鐵路運價調整機制。

界定鐵路總公司

與其他鐵路企業關系

中國鐵路總公司控制著全國70%的鐵路線路里程，剩下的為地方鐵路與合資鐵路經營。高鐵客運1.8萬公里的網絡則由近200家合資鐵路公司占有，然而運營權幾乎都是由中國鐵路總公司所屬的鐵路運輸企業即鐵路局行使。這些高鐵公司不管是愿意還是不愿意，在高鐵建成后都要委托相關鐵路局經營。而高鐵公司獲得的經營收入卻微乎其微。因此，如何處理中國鐵路總公司與其他鐵路企業的關系特別是高鐵公司的關系，直接關系到鐵路整個行業是否能夠健康發展的根本性問題，也關系到鐵路巨額債務是否能夠平穩消化的問題。

從法律上看，中國鐵路總公司與其他鐵路企業的關系是平等的民事主體關系，中國鐵路總公司不具有行政管理權力和對其他鐵路企業的支配權，但事實上中國鐵路總公司控制了路網調度權，而其他鐵路企業不得不受制于中國鐵路總公司；中國鐵路總公司作為合資鐵路公司的控股股東也對公司具有股份控制權，因此，如何保證這些鐵路企業能夠獨立經營、開展競爭是政府監管部門的責任。

要通過法律手段規制中國鐵路總公司的經營行為，避免中國鐵路總公司利用壟斷地位和控制調度權侵害其他鐵路企業的權益；要賦予其他鐵路運輸企業參與全國鐵路調度活動權利確保鐵路運力資源能夠做到公平、公正地分配；其他鐵路運輸企業對中國鐵路總公司濫用權力侵害自己的權益的行為有申訴控告的權利。對于中國鐵路總公司控股的合資鐵路公司，其他股東可以根據公司法的規定，對大股東的不當行為進行申訴或者通過司法程序解決。

鐵路互聯互通與經營收入清算

互聯互通，是指鐵路運輸企業所擁有的鐵路線路應當向其他鐵路運輸企業開放，任何一家鐵路企業都不得拒絕其他鐵路運輸企業通行車輛的要求。互聯互通是鐵路路網整體性的必然要求。目前，中國鐵路線路里程已經達到10萬多公里，其中國家鐵路擁有線路7萬多公里，合資鐵路公司擁有2萬多公里，還有1萬多公里屬于地方鐵路或者專用鐵路。經營這些鐵路的企業近250家，僅鐵路客運專線公司就達到近200家。這些企業所擁有的鐵路線路都是路網的組成部分，如果不能互聯互通，各行其是，就不能發揮鐵路運輸的整體效率。因此，保證鐵路線路的互聯互通，是提高鐵路效率的必然要求。

鐵道部一分為三后，中國鐵路總公司實際上控制著全國鐵路網，其他鐵路運輸企業運送旅客或者貨物絕大多數需要通過中國鐵路總公司控制的線路才能實現人與物的位移，如果中國鐵路總公司不允許其他鐵路運輸企業的線路接入與車輛通行，則其他鐵路運輸企業將無法進行正常的運輸生產活動。因此，在法律上要明確互聯互通的原則，明確任何一家鐵路企業都應當向其他鐵路企業開放線路，確保路網的統一和暢通，以保證路網完整性。鼓勵開行直通客貨列車，以便提高運輸效率。對于違反互聯互通原則、限制其他運輸企業進入的，要追求其法律責任。

與互聯互通相關的便是鐵路經營收入清算，因為互聯互通，一方使用另一方的線路和運輸能力，產生的費用應當由使用方支付。這就產生了費用清算的問題。既有中國鐵路總公司內部企業之間的清算，也有中國鐵路總公司以外的鐵路企業與中國鐵路總公司及其所屬企業的收入清算。鐵路企業之間的收入清算原則上是企業行為，由產生收入的鐵路企業互相清算。但是由于中國鐵路總公司一企獨大，很可能在清算上不能很好地履行義務，導致其他鐵路企業的收入不能及時到位，影響鐵路企業正常的現金流和經營活動。因此，鐵路企業之間的收入清算規則非常重要。

在鐵路政企分開以前，鐵路企業之間的互聯互通產生的收入清算執行的是原鐵道部發布的收入清算辦法，在政企分開后，是否需要由行政機關發布清算規則值得研究。我認為，在鐵路政企分開以后，在國家鐵路行政機關與鐵路企業之間應當有相應的鐵路運輸生產業務協調機構，這種協調機構既不是行政機關，也不是獨立的企業，而是由鐵路運輸企業共同組成的協會式的社會組織，是行業自律性組織，行使協調各鐵路運輸企業之間的運輸生產事務。類似于美國的北美鐵路協會，它的基本職能就是負責協調鐵路運輸企業間關系，包括運力調度和收入清算，所有的鐵路運輸企業都是會員單位。協會章程是協會的“小憲法”，重大事項由會員單位按照組織章程共同決定。這種組織架構一方面能夠適應市場的要求，增強鐵路運輸企業之間的業務合作；另一方面，行政機關不參與、不干涉企業的經營活動，將企業行為真正交與企業行使。

在鐵路自律性協會沒有成立之前，涉及到鐵路行業性的問題還是應當由國務院鐵路主管部門(目前為交通運輸部)通過行政規章的形式，予以規范。國家鐵路局(交通運輸部)要通過監管活動，保證規章的實施，以維護鐵路運輸企業的合法權益。

鐵路企業下一步重組

重組鐵路企業是進一步深化鐵路改革的必然選擇。中國鐵路總公司一家獨大，形成事實上的運輸壟斷，這種機制是不符合市場競爭要求的。要打破壟斷，必須進行企業重組。

重組鐵路運輸企業，一是要堅持有利于開展市場競爭的原則。鐵路企業重組要打破壟斷，有利于企業之間開展公平的市場競爭。二是要堅持規模經濟的原則，要合理確立鐵路運輸企業所轄鐵路線路的邊界，以利于重組后的鐵路運輸企業具有獨立經營、自我發展的能力。在鐵路運輸企業內部，盡可能形成一級產品、一次性收入，減少分界口的運輸交接，減少跨界清算的工作量。對于鐵路貨運業務，應當努力實現市場化經營，大力發展鐵路貨運專業運輸，提倡集裝化運輸、聯合運輸，不斷提高貨物運輸效率，提高鐵路貨運業務的競爭力。

在重組過程中，要注意改善鐵路股權結構，引進戰略投資，更新經營理念。按照現代企業制度的要求，設立決策民主、分權監督、職工參與的企業治理結構，保證決策的科學化、民主化，調動職工的積極性，提供優質的客貨運輸服務。要實現鐵路重組的目標，重組路徑的選擇至關重要。

專家學者提出過許多方案，但基本上可以歸納為兩種：一種是區域性鐵路重組，即根據全國經濟區域重組成若干個鐵路企業；第二種是按照客貨運輸分離的方案重組鐵路企業。

從國外情況看，美國在上世紀80年代提出振興鐵路的計劃，其中鐵路重組法案中將客運業務從鐵路公司分離出來，設立全國鐵路客運公司(即AMTRACK)，貨運重組成四家全國性的鐵路股份公司并上市，成為營利的鐵路企業。客運公司則由國家經營，實行運營補貼，隨著經營狀況的改善，補貼逐步下降，目前已經基本上做到自負盈虧。日本在上世紀80年代進行鐵路重組時，是將全國鐵路分為一個貨運公司、六個客運公司，這與日本本土貨運業的現實有關，鐵路與其他運輸業的貨運業務已經處于充分競爭的狀態，因此在鐵路貨運業內部不需要競爭。相反鐵路客運是日本主要交通工具，需要開展競爭，重組時不希望一家壟斷。歐洲的鐵路重組則以客貨分離為主導，按照區域經濟模式重組鐵路運輸企業。

不管是何種模式，鐵路客貨運輸業務分離，作為重組的方案，是許多國家鐵路重組的基本選擇。分析其原因，主要還是因為鐵路客運業帶有很強的公益性，安全投入多，運價控制嚴，單純靠客運收入很難實現自負盈虧、自我發展，因此需要國家政策的支持。

而在鐵路客貨運一體化情形之下，公益性與市場性混合，考核標準不好統一，很難體現經營管理水平。尤其是高速鐵路開通以后，鐵路客運公司的巨額債務如果不能得到有效處理，則客運虧損就是無法改變的現實。因此，鐵路企業重組的第一步，應當是將鐵路客運業務從現有體制中分離出來，重組鐵路客運業務，培養鐵路客運網的內部競爭能力，不斷提高鐵路客運服務水平和市場競爭能力。國家要對公益性的客運業務給予政策上的支持和經營上的補貼。鐵路客運業務要把社會效益而不是把賺錢作為第一目標。通過不斷開發不同客運產品，培養高檔、中檔旅客群體，改善經營狀況，以提高鐵路客運的效益。而鐵路貨運業務則完全可以放開，在整個運輸市場中開展競爭。

上述七個方面，是中國鐵路總公司成立后鐵路改革需要解決的最緊迫的問題。因為它不僅關系到所有人的切身利益，也關系到這邁出的政企分開第一步能否站穩腳跟。改革的目標絕不是簡單地政企分開，而是要在政企分開的基礎上，推進中國鐵路市場化，把中國鐵路改造成為具有獨立精神、充滿活力的現代企業。因此，中國鐵路改革正處于艱難前行的攻關階段，但正因為其難，才更需要智者。

作者為原鐵道部經濟規劃研究院研究員

【作者：孫林/文】