原國家能源局長：電價并不主要由成本構成 有補貼在內

2013年04月07日 09:56
來源：鳳凰財經 作者：李磊

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鳳凰財經訊 “我們電價當中，并不是因為成本而造成的，是由于政治的因素。”張國寶博鰲亞洲論壇上對鳳凰財經表示。

作為國家發改委原副主任、后來成立的國家能源局首任局長，張國寶可謂是中國的“老能源”了。

張國寶對鳳凰財經表示國內電費構成中有許多的補貼在里面，比如說教育附加，農網改造等。隨著今年政府積極的發展太陽能、風能等新能源，但這些新能源發電較貴，在上網過程中政府就會有一些補貼，而這些補貼還是從電價里面出。

“補貼就是從大家的電費里面，每度電加了八厘錢。”另外，還有水庫移民后期補償又加了一部分錢。

張國寶透露，目前中國電價的總體水平處于世界第三檔次，處于中等偏下的位置。

以下是對話實錄：

鳳凰財經：張主任，剛剛結束的兩會進行了大部制改革，其中一項就是電監會并入國家能源部，您對取消電監會這個改革的措施怎么看？

張國寶：我覺得中國的改革也是一種探索的過程，我在有些文章當中也談到過電力體制改革的過程，當時我也參與了電力體制改革的一些工作，因為在電力體制改革以前，當時電力部演變成了電力公司，但是電力公司還是政府性質，屬于國家公司，在上一輪的電力體制改革當中進行了政企分開或者廠網分開，就把政府的職能放到了國家能源局，企業又分成了五個發電公司和兩個電網公司，加上一些副業的話，就是有11個公司。同時電監會這樣的一個機構，因為當時我們在電力改革也都是去考察國外的一些電力體制情況，有哪些適合于中國的可以借鑒的經驗。其中英國的模式對于我們上一輪的電改影響比較大。

進行分開以后，也有人當時主張把電網并駕齊分，但是也有一些人認為你再細分，在某一個特定區域當中還是一樣，所以認為這個再細分并不是促進解決自然壟斷問題，而是應該引入監管的概念，通過監管來對于電力交易市場的公平，起到公正，進行監管，所以就設立了電監會，當時國務院定義電監會性質是國務院支持事業單位，不在政府的系列編制里面。

電改以來的十年當中，電監會的作用到底發揮的怎么樣，電監會的職能到底實行的好不好一直存在爭議。

鳳凰財經：我看到很多觀點認為電監會不是管電的，屬于無市場可監管？

張國寶：對，包括電監會內部的人好像認為能源局管大局，電監會好像沒那么多可值得監管的，但是我本人并不同意這種看法，電監會從設立那天起，它的功能實際上已經很明確了，就是我剛才講的，因為它應該作為一個公正的監管機構來保證電力市場的公平交易。

比如說在電網范圍內有眾多的電廠，這些電廠可能是不同的收益，不同性質的電廠，它們提供電力的過程當中是不是得到公平對待，會不會某一個電廠和電網公司關系比較好，讓你多發點電，另外關系不好的電廠讓你少發點電，或者我跟你關系不好，我就把你的電給拉掉，拉閘了，或者我跟你比較好，我就可以給你供應比較充足的電源。

所以有的時候，比如說在低谷的時候，就必須有一部分人停下來，是不是關系不好就讓你停，關系不好就不讓你發，所以電監會是為監管這個東西而設立。

如果真能把監管到家的話，應該說還有很多的事情要做，權力應該也不小，就是電力行業所有從事電力業務的營業許可證不在它的底下，建哪個電廠，雖然能源局有權批你建電廠，但是建完以后如果得不到電監會的營業許可證，你就發不出電來。

鳳凰財經：為什么還會有那么多？

張國寶：因為我們傳統思維當中只有批錢、批物才叫權，不是監管，看到能源局這個電廠要能源局批，那個事情要能源局來做，好像他弄的挺紅火，我并不認為電監會沒有權，我認為它應該是一個很大的權力。

鳳凰財經：現在取消電監會出于一種什么考慮？

張國寶：因為有這么一部分人認為電監會作用沒有很好的發揮，因此現在采取了把能源局和電監會合在一起。如果用俗語來講，過去的模式叫政監分離，現在又政監合一，這實際上搞政監分離和政監合一都可以找到模式。剛才我講像英國也可以認為政監分離，但是像在法國，他到現在還是一個國家的公司，而且單一所有制。

鳳凰財經：您個人認為法國模式怎么樣？

張國寶：我覺得世界上沒有一個統一的標準，就是某種模式是大家心目當中理想的最好的，因為世界上這么多國家很難找到兩個國家管理體制是完全一模一樣的，美國的和英國不一樣，法國的和英國的也不一樣，美國的法國的英國和日本的也不都不一樣，發展中國家也不一樣，中國的模式跟印度就不一樣，印度能源部就有五個，緬甸比我們小的多，緬甸還有兩個電力部，所以不會有哪個國家是完全一模一樣的。因為他要根據自己國家的其他經濟體制，比如說資源稟賦。

比如說我在日本過去也學習過，對日本情況比較了解，日本九個供電區，他基本上自己平衡，無論是北海道，還是本州，還是四國都一樣，都沒有能源部，不存在哪個就是煤礦、天然氣，它都沒有，所以它在某個區域當中自己建電網，它們也互相競爭，但是只是互相在緊急情況下互相支援，并不需要把某個能源、某個電力從某個區域輸送到另外一個區域，但中國就不一樣，中國就把煤堆在山西，堆在陜西內蒙，浙江沒有煤，上海沒有煤，江蘇沒有煤，所以他要把這個地方的煤或者是電送到那個地方去，天然氣也是一樣，分布在四川盆地或者是西北，把它運過來，并不存在每個地方都沒有的問題。

水利資源也一樣，比如說三峽有水利資源，西南有、西北有，但是江蘇沒有，浙江沒有，所以必須把電送過來，所以這是每個國家的資源稟賦，哪個國家采用什么樣的電力模式，必須根據本國的國情出發，沒有一個統一的標準。

鳳凰財經：我們知道從2002年以后，當時為了保證能源的供應，將電力的市場化改革推后，認為首先要保證用電企業使用電力，您認為現在是推動電力改革的一個好的時機嗎？

張國寶：你說的很對，其實大家討論的比如說其中一個課題，叫做競價上網，這個競價上網其實在1998年的時候，在浙江省就實行了，因為當時浙江這樣的經濟發達的沿海省份電力也富裕，所以自己就率先在全國搞了競價上網，而且軟件還是從國外買來的，引進了國外的東西。所有的電站都可以給中心去報，報價，我有多少電量可以上，它用計算機自然比對，然后擇優錄取來發電，我也組織過國內的電力企業到那里學習過，把這個推廣。

但是沒有多久，倒過來電力又變成短缺了，浙江省認為自己電又不夠，在電不夠的情況下你怎么去搞競價上網？你搞多貴也得讓它去發，所以就自然消亡了，后來成立電監會以后，電監會曾經把競價上網也作為電監會要想搞的，要想推廣的一件事情，所以那時候電監會副主席原來也是我們紀委發改委調過去的，在東北搞了競價上網。東北電網當時的條件下，因為沒有配套改革，比如說改革體制的改革和其他的改革相配套，所以最后也搞不下去，電力企業意見很大，紛紛跑來說不愿意，最后也都消亡。

所以能不能搞競價上網也是有一定的條件。

鳳凰財經：有人認為之所以電力市場市場化改革不成功，因為電力企業和電網公司壟斷的太多。

張國寶：我覺得不完全是，就像我剛才講的，那個時候還沒有成立電網公司，浙江不是也搞不下去了嗎，你說那是電網公司不愿意搞嗎，那時候兩個網公司還沒成立，它也搞不下去，這個道理其實很簡單可以想象的出來，本身就是電力供應的不足怎么去搞競價上網，所以必須有個前提條件，就是適當的應該平等的，在這樣的前提條件下才可以搞。

鳳凰財經：那您認為電力體制改革應該如何推進？

張國寶：體制改革大家議論的很多，我認為這個事情是不難解決的，為什么？衡量這個改革是否成功，或者是否合理的標準，我不知道所有參加討論這些人的心目當中，這個理想的模式到底是什么，我沒有看到大家說出一個非常清晰的概念，我認為這個標準是什么？就像時間是檢驗真理的標準是一樣的，幾張網不是標準，美國人怎么搞的，英國人怎么搞的，日本人怎么搞的，也不是我們的標準，我覺得唯一的標準就是是不是適合于市場的發展，我們講上層建筑必須要和經濟基礎相適應，要有利于增長，如果你這個制度，或者你這個改革的方案是有利于生產力的發展，至少在這個階段你這個方案是合理的，如果你阻礙了市場的發展，那么這個方案肯定要改。

所以我就講，所有討論改革的人都應該清晰，你們認為電力體制當中有哪一點現在阻礙了生產力的發展，如果指出來大家經過討論認為它確實阻礙了生產力的發展，就應該把這部分改掉，但是我覺得在這個問題上實際上大家討論的是不清晰的。

鳳凰財經：我們看到國務院出了煤電體制的方案，逐步讓電煤價格有所浮動。

張國寶：這個在煤價上漲的情況下，因為電價受到政府的控制，價格部門控制，價格部門也不是沒有道理，主要擔心因為電是千家萬戶，所有的企業都要用的，特別是困難群體，如果這個電價上漲的話對他們生活是有影響的。所以國家沒有在煤價上漲的情況下相應的把電價上漲，因為當時還有一個任務就是控制通貨膨脹。在這樣的概念下，所以煤價漲了，電價沒有，造成電力企業經濟效益不好，甚至虧損，大家意見很大，所謂的煤電矛盾非常突出，所以一個呼聲就因為電價也應該市場化改革，那么煤價漲了，電價也應該順出去，如果都順出去那就沒有這個問題，問題他順出去的時候又估計到社會的接受領域，特別是困難群體，還有我們一些制造業的競爭力，如果因為價格比別的國家高，那你就沒有競爭力了，所以國家從這個方面考慮對電價并不是完全市場決定，還有一定的控制。

但是大家對市場改革的呼聲又很高，所以他現在方向逐漸往市場來靠，所以目前的方案是煤價漲超過了5%，相應的電價也要漲。

鳳凰財經：所以要平衡各方面的利益。

張國寶：所有參與這種討論，對這個問題非常關注的同志，是不是對電價的事情都非常的加以研究，包括國際上的。比如說我舉個例子，現在我們的電價構成里面有多少是發電環節造成的，中國的電價水平在世界上到底處在哪個位置上，是屬于高電價還是屬于低電價，還是中間，還是中間偏上，還是偏下，大家是不是非常清楚，我覺得并不是很清楚。

鳳凰財經：那您能幫我們介紹一下中國電價的基本情況嗎。

張國寶：假如說把世界電價分成四類的話，中國不是最高的，也不是最低，大概在第三檔位，所以中國的電價大概是處在中等偏下的水平。另外這個價格的形成過程當中，一部分是由于發電造成的，第二部分是由于數據電廠，而且還可以再進一步細分有多少是輸電造成的，有多少是配電環節造成的。另外你可以想像，我給你舉幾個例子，你們也許注意到了，也許沒有注意到，我們電價當中，有很多并不是因為成本而造成的，是由于政治的。比如說教育附加，比如說農網改造，再比如說新能源發展積極，我們現在要發展太陽能，要發展風能發電，這些電還比較貴，補貼從哪里來？補貼就是從大家的電費里面，每度電加了八分錢，還有水庫移民后期補償又加了一塊錢。所以很多是這個錢都加在電價里面去了，我不知道所有人是不是對這個問題清楚。

鳳凰財經：我覺得很多人都不清楚這個問題。

張國寶：你三峽的電過去是每度電，當然每個地方都不一樣，東北可能少一點，大體上是按照每度電兩分錢來收，農網改造也是一樣。

鳳凰財經：關于電價的事情其實也是一直爭論挺多的，因為大家認為能源局沒有定價權，定價權在發改委。

張國寶：這個問題我回答過無數遍，你要在媒體上搜一搜都可以搜到，你要問的話我還可以回答你。當時成立能源局的時候有很多人說電價就應該放到能源局來管，你管了辦天管不到電價，成立能源部的呼聲當中也有一條，就是說關于能源的權力太分散，比如說定價權不在能源局，礦產資源也不在能源局，這是大家關心能源的一個表現，但是是否可行，我覺得還要深入研究。

比如說當時我也思考過這個問題，假如說大家認為能源價格應該能源局管，那交通價格是不是應該歸交通部管，飛機票價，火車票價，出租車價，那么大家吃飯米、面是不是應該農業部管，水站你喝的自來水是不是應該水利部或者承建部門來管，那么如果每個專業部門都去管自己管轄范圍內的價格的話，很可能更加快發電。

因為你聽到的呼聲都是埋怨，這個能源價格太低了，應該給我漲點，而且我不用跟別人商量，我就可以漲，那么交通部門也不用跟能源部門商量我也可以漲，最后結果是什么？是更加推高了電價。所以我認為你仔細想一想的話，不應該放在各個專業領域，可能還應該超過專業部門以外的第三者，來進行綜合，但是眾部門應該發表自己的意見，所以當時我爭取一個權力，你漲價也好，你降價也好，你應該征求，至于說你聽不聽，你聽多說，可以在全國范圍內綜合考慮，但是你應該聽取專業部門，但是不能由專業部門自行來決定這個價格該不該漲，如果漲的話，進一步的推高價格。

鳳凰財經：其實這可能也是電價改革的一個呼吁改革的原因，價格能不能交給市場，不是政府來去定價。

張國寶：當然很理想，我也希望這樣，問題是大家能不能說的清楚，怎么樣叫做歸市場管，比如說我們就拿煤電來講，煤短缺、煤漲價了，那么電費也應該相應的漲，你漲多少，得商議，那么這樣的結果你可能電價也會漲的比較快，那個時候我們老百姓的生活是不是能夠承受，我們的整個工業的競爭力會不會受到影響，是不是都不需要管。

我覺得大家好像覺得美國就應該是這樣，就是自由經濟，實際上美國也不是這樣，美國的電價也不是他說了算，說你煤漲多少，我電也漲多少，它需要三方商業，一個就是消費者，一個是生產者，還要有政府，要幾家人來協調的解決，美國也要決定價格。所以我不知道大家心目當中的交給市場管是什么概念，誰是市場，誰是最后決定權。

鳳凰財經：當然也有人認為如果說電網企業多了一些，競爭會多一些，您認為民間資本進入電力行業現在有什么限制？

張國寶：這個民營企業首先講發電在改革以后已經進入了，但是還是很有障礙，我可以舉出很多的民營企業在電力行業當中的投資，比如說像廣東的珠江，是搞房地產的，陽江發電廠就是它在投，這個應該民營企業很多了。外資企業也有，像過去美國的IES公司，在中國陽城電廠就是它投的，但是賣掉了，也有外資企業。港資投的也有，像中華電力，中華電力就屬于香港的私人企業，大亞灣核電站就有它的股份，這個已經分開了，或者像華潤，在中國也有投資。所以外資、民企、國企、地方國企多種所有制都有，我覺得在這一塊兒應該說沒有什么歧視，應該是放開。

現在在輸出這一塊兒，到目前為止，確實還是兩大問題，這里面有地方資本，比如說南方電網，有相當部分是廣東省的資產，這一點我也提建議，其實這一塊兒可以學其他的行業，允許民營資本，比如說鐵路線，不一定百分之百都是由鐵道部來管，也可以吸納運營的人來管，他們現在也在解決這個問題。

鳳凰財經：電力改革的前景如何？

張國寶：大家說電力體制改革好也好，不好也好，不能憑想象，要仔細分析，就是我們現在的這種制度或者這種改革，到底有哪些是適應正常的發展，有哪些阻礙，不要空談，電力體制不好，你說哪一條，是阻礙了它的發展，那我們就改哪條。(文/李磊)

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