雅安發(fā)生地震我國地震保險制度何日可期

2013年04月20日 15:04
來源：中金在線

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前陣子，臺灣南投縣仁愛鄉(xiāng)27日上午10時3分發(fā)生里氏6.1級地震，臺北地區(qū)震感強烈。今天，據(jù)國家地震臺網(wǎng)自動速報結(jié)果，今早8時2分47秒，四川雅安雨城區(qū)發(fā)生5.9級地震。據(jù)中國地震臺網(wǎng)正式測定，確定震級升級為7.0級地震，震源深度13千米。

最近幾年，世界真不太平。2008年以來，四川汶川、海地、智利、青海玉樹、新西蘭，頻發(fā)的地震一次次考驗著人們緊張的神經(jīng)，而2011年3月11日日本發(fā)生的9.0級地震，更是震動了全球。日本地震再次引發(fā)了人們關(guān)于地震保險制度的討論和思考，反觀我們自己，中國的地震保險制度何日可期？

2008年汶川地震之后，我們曾梳理比較了新西蘭、日本、法國、美國加州、土耳其和中國臺灣等六個國家和地區(qū)的地震保險模式。雖然這六個國家和地區(qū)的地震保險各有特點，但共同點也是明顯的，其中之一就是所有這些國家和地區(qū)的地震保險，在制度建立之前的1~2年都曾發(fā)生過嚴重的自然災害。反觀中國，如果說1976年唐山大地震發(fā)生之時中國正處于一個特殊的歷史時期，當時連保險都沒有，何談地震保險。那么，2008年的汶川大地震，則將“地震保險模這一長期討論的問題嚴肅地推向決策前臺了。當時我們提出一個問題：“中國即使不能在兩年左右的時間里建立一套完整的地震保險制度，是否也應該搭建一個基本的制度框架呢？”

一晃五年過去了，中國地震保險制度仍然遙遙無期。當然，這四年也不是一點進步都沒有，比如，2008年12月新修訂的《防震減災法》將“國家鼓勵單位和個人參加地震災害保險”改為“國家發(fā)展有財政支持的地震災害保險事業(yè)，鼓勵單位和個人參加地震災害保險”改當時，這一修訂被視為地震保險立法上的重大突破，但其作用有點被高估了。因為2007年8月頒布的《突發(fā)事件應對法》已有類似表述“國家發(fā)展保險事業(yè)，建立國家財政支持的巨災風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險”。更早一些，2006年6月《國務院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》也曾明確提出“建立國家財政支持的巨災風險保險體系，并遺憾的是，關(guān)于地震保險，僅僅停留在“紙上談兵”的階段。

其間，一次可能的實質(zhì)性突破擦肩而過。2008年10月，巨災保險課題組曾以全國人大財經(jīng)委的名義向人大常委會正式提交了《關(guān)于加快建立我國巨災保險制度的意見與建議》的調(diào)研報告，準備提請審議。后來據(jù)說，有人認為巨災保險制度費半天勁籌集的資金還不如幾次賑災義演的捐款，于是作罷。此說未經(jīng)求證，若果真如此，那真是悲哀！八年之前我們曾經(jīng)提出，每次巨災發(fā)生之后，是主要依靠財政救濟還是主要依靠巨災保險來進行經(jīng)濟補償，是判斷一個經(jīng)濟體究竟是計劃經(jīng)濟還是市場經(jīng)濟的重要標志之一。很欣賞全國人大財經(jīng)委一位有識之士的觀點我國一直以來的各級政府為主導、以國家財政救濟和社會捐助為主的災害救濟制度，“盡管仍發(fā)揮著巨大的作用，但從長遠來看，已不適應市場經(jīng)濟條件下我國災害預防、救助和恢復災后重建的需要。

為什么要倡導建立地震保險制度？至少它有以下幾點好處：第一，保險可以在一定程度上緩解巨災對國民經(jīng)濟(包括政府財政和金融系統(tǒng))的沖擊，發(fā)揮“經(jīng)濟穩(wěn)定器”的作用。第二，保險是一項可為公眾提供穩(wěn)定預期的事前制度安排，它可以降低對事后的國家財政救濟和社會捐助的依賴(與事前安排相比，事后安排在制度和金額上都存在較大的不確定性)，發(fā)揮“心理穩(wěn)定器”的作用。根據(jù)世界銀行在各國的觀察，假設(shè)全部損失是100億元，政府能通過財政預算解決的連5億元都不到，很多人因為沒有事先安排補償機制，重建家園的資金根本就無法落實。有數(shù)據(jù)表明，雖然中國每年用于防損減災的財政支出不斷上升(從1978年的9.02億元上升至2004年的48.99億元)，但在自然災害每年給中國造成的數(shù)以千億元計的直接損失中，財政對賑災所做的撥款不到直接經(jīng)濟損失的3%，絕大部分損失還是由受災者自己承擔。第三，保險不僅具有損失補償?shù)墓δ埽胰绻O(shè)計得當(如承保前的費率調(diào)節(jié)和承保后的防損減損)，它還具有風險控制的功能，可以發(fā)揮“風險控制器”的作用。第四，通過保險這種市場機制來安排災后重建，可以減少在國家財政救濟和社會捐助等非市場情形中所帶來的對社會管理制度的高要求的問題。比如，如何規(guī)范和加強抗震救災捐贈款物的管理，如何做好救災物資和資金分配使用，如何做到公開、公平、公正等，都是具有挑戰(zhàn)性的難題。

如何構(gòu)建中國的地震保險制度？我們認為應當從法律法規(guī)、核心機構(gòu)、風險分擔機制、條款費率設(shè)計、激勵約束機制等五個方面進行整體框架規(guī)劃。

第一，制定一部地震保險的法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章。落實《突發(fā)事件應對法》和《防震減災法》關(guān)于國家發(fā)展有財政支持的巨災和地震災害保險的規(guī)定，抓緊制定一部有關(guān)地震保險的法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章。從中國的現(xiàn)實情況看，由國務院出臺有關(guān)地震保險的行政法規(guī)，如《地震保險條例》應是比較可行的做法。

第二，設(shè)立一個地震保險核心機構(gòu)。地震保險核心機構(gòu)是地震保險制度的中心樞紐，建立適當?shù)暮诵臋C構(gòu)是制度良好運行的關(guān)鍵。從國際經(jīng)驗看，具體形式可以多種多樣。中國可以考慮設(shè)立類似臺灣地震保險基金的“中國自然巨災保險基金”，先從住宅地震保險做起，待條件成熟之后再考慮將洪水、臺風等其他自然巨災包括進來。

第三，設(shè)計一個政府支持的、多層次的地震保險風險分擔機制。在這個分擔機制中，具體如何分配風險需要進一步研究討論。但可以明確的是，它包括幾個重要主體：投保人、保險人、再保險人、資本市場和政府。這其中，政府的角色定位尤為重要。在中國，可以考慮建立一個類似日本地震保險制度的三層次風險分擔機制。這其中，政府需要擔當兩個重要責任：一是直接參與地震風險的分擔，如在第二層次和第三層次承擔一定的風險責任。二是為“中國自然巨災保險基金”提供財政擔保。

第四，設(shè)定一個條款費率合理的地震保險保單標準。在中國，地震保險的條款費率設(shè)計可以考慮以下幾點：首先，采用全國統(tǒng)一的地震保險條款，設(shè)有合理的保單免賠額和賠付限額，限額以上部分通過補充性的商業(yè)保險解決；其次，根據(jù)基本風險大小(如所處區(qū)域、建筑材料等)，地震保險基本費率采用級差制，同時允許根據(jù)保險標的具體狀況(如建筑年限、抗震等級等)，使用費率折扣；最后，合理劃分毛費率中的純費率和附加費率。

第五，建立一套鼓勵公眾參與的地震保險激勵約束機制。在地震保險究竟應當采取強制還是自愿方式的問題上，我們認為，由于強制保險對政府公共治理具有較高要求，在條件不成熟的時候還是應當主要考慮采取自愿或部分強制的方式，而不能采取完全強制的方式(完全強制的一個典型例子土耳其，必須購買強制地震保險才可申請住宅產(chǎn)權(quán)登記；部分強制是指，若購買住宅財產(chǎn)保險，則強制購買地震保險)。當然，與此同時，需要一套激勵約束機制來鼓勵公眾參與。從中國情況看，可行的激勵約束機制包括：對地震保險保費提供適當?shù)呢斦a貼，對地震保險保費提供稅前扣除優(yōu)惠，對采取抗震防災的保險標的提供費率折扣，對申請國家財政信貸支持的項目可考慮要求投保地震保險，等等。