傅蔚岡：從汶川到蘆山轉變剛剛開始

2013年04月25日 00:46
來源：華夏時報作者：傅蔚岡

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4月20日四川省蘆山縣7.0級地震發生后，政府和社會各界立即開始對災區的救援工作，國務院總理李克強在20日當天就趕赴災區現場布置抗震救災任務，部隊武警官兵、專業救援隊和志愿者紛紛趕往災區救援。

與五年前的汶川地震相比，蘆山地震中各方面的處理，進步可謂明顯。盡管如此，本次救援還是暴露出了很多問題。比如在4月20日和21日，從成都通往災區的“生命通道”上產生交通擁堵，不少載有救災物資的大型車輛已在雅安市內等候了近一天一夜。在擁堵發生后，很多人認為這是因為有太多的志愿者趕往災區所致。

交通擁堵的一個直接后果是，國務院在21日發文下令“各單位、團體未經批準不得前往災區”，原因就是“由于此次地震災區處于河谷地帶，空間十分有限，道路狹窄，交通不便，加之余震不斷，如大量人員前往災區，將給救災和安置工作帶來新的困難”。如果交通擁堵的原因真是如很多人所說的社會車輛過多所導致，那么這個判斷是十分正確的。但是后來發現，導致交通擁堵的并不僅僅是因為社會車輛太多，還有另外一個原因——因為要穿越山區，雙向單車道較狹窄，一些大型機械車輛在轉彎處難以通過，從而造成道路的堵塞。如果是這樣，那么這個發文對緩解交通狀況的作用就相對有限。

有專家認為，這種堵塞本來可以避免。有關機構在組織大型機械車輛通往災區時，就應該事先知道該地的路寬，做好相關的預備方案。或許很多志愿者不知道路況，但是對于交通主管部門來說，它應該知道這些路況——因為這條路的路況信息會在設計規劃書中詳細標明。擁堵的發生，說明我們的預案還是不夠精細。

交通擁堵還同時引發了另外一個問題：4月22日，四川交警總隊發布通告，為確保救災物資按計劃順利運往災區，抗震救災物資一律實行第三方轉運，先運輸到雅安多營鎮華豐物流公司，再按計劃組織運往災區，所有運輸車輛應服從交警指揮，嚴禁擅自駛往災區。由于外部的救災物資必須集中在一個點上交由第三方轉運，增加的轉運環節毫無疑問會增加分發的時間，將大量的人力集中在轉運站搬移物資還會影響分發物資的效率。

這并不只是一個猜想，而是一個已經發生的事實。在4月23日的媒體報道上，我們看到這樣一個畫面：民政部門的官員說救濟物資充裕，但有災民卻說缺糧缺帳篷。為什么民政部門手中的物資無法及時傳送到災民手中，恐怕就是因為在災民和民政部門之間缺乏“傳送帶”所致，而這本來是很多志愿者可以做的事。

事實上，因為交通擁堵而導致對形勢的誤判只是這次救災中所反映出的一個側面，它實際上提出了一個更為重要的問題，如何讓我們的救援行動更為專業，讓救援更有效率？這可能是我們最需要反省的，尤其是對于中國這樣一個地震災害頻發的國家，更是如此。那么，什么是專業的救援？在我看來，可以分為兩個方面，一個是專業的救援隊伍，二是專業的救援程序。

先是專業的救援隊伍。每次災難發生，我們總是可以看到部隊和武警官兵沖在救援第一線，毫無疑問，第一時間在救災現場出現部隊的身影，有助于穩定民心，而且在《武裝警察法》和武防震減災法》中都規定了相應的職責，如《武裝警察法》第2條規定，“人民武裝警察部隊擔負國家賦予的安全保衛任務以及防衛作戰、搶險救災、參加國家經濟建設等任務。

在目前的體制下，消防官兵是義務兵役制度，一般的士兵兩年就退役。那么，普通戰士兩年即退役意味著一個人剛剛成為熟練工就不再從事相關活動，那意味著他以前的專業訓練都付諸東流。全世界在消防體制上采取義務兵役制的國家已經不多，我們也有必要對此予以反省和改進，有必要建立一支更加職業化的消防體制。

其實，專業救援隊是一個可供選擇的方案。事實上，在目前的《防震減災法》中已經規定“國務院建立國家地震災害緊急救援隊伍”，各省級政府和地震重點監測防御區的市、縣人民政府“可以根據實際需要，充分利用消防等現有隊伍，按照一隊多用、專職與兼職相結合的原則，建立地震災害緊急救援隊伍”。如果說各個省都維持這樣的隊伍是不可行的，但是對于經常有地震和山洪災害的省份——如云貴川，應當有這樣的緊急救援隊伍，能夠在關鍵的時候沖上第一線。此外，《防震減災法》規定“國地震災害緊急救援隊伍應當配備相應的裝備、器材，開展培訓和演練，提高地震災害緊急救援能力”，但是從目前來看，很多在實際中并沒有得到徹底落實。

除了專業的救援隊伍以外，還需要更為專業的應急程序。

災害發生后，對震區來說，最為重要的問題是什么？在我看來，就是如何將救援力量、救災物資和受災地區相匹配的問題。一個地區突然涌入這么多的救援人員，而且都隸屬于不同的部門，如果沒有一個強有力的指揮部和信息分享平臺，就有可能導致救災順序紊亂。為此，需要有一個機構能夠知悉所有的救援信息，同時對這些人員進行統籌和引導，不至于把救援力量和物資集中在一個區域，從而導致災害和救援力量與物資的不匹配。

以往的救災應急體系過于注重上級對下級的命令，由上至下的命令最大的好處是保持政令暢通，但在救援時期也會導致信息不對稱。如前面提到救援物資必須由“第三方轉運”就是沿襲這樣的思路建立，其目的是避免救援的無序。不過從目前實施效果來看，這個第三方轉運實際上是減緩了物資發放的效率。在信息分享如此暢通的今天，有關機構完全可以建立一個網絡信息分享平臺來避免這種情況。

在地震發生后，從成都通往災區的高速公路免費開放稍顯遲緩，有人指責為運營公司“利欲熏心”，在我看來，這可能和利欲并沒有多大的關系，這其實與其組織反應的系統設計和日常訓練有關，而不可能是貪財之類的道德缺失。這些都體現出目前的應急機制有著改善的空間。當然，專業的救援隊伍并不意味著排斥民間NGO志愿者，事實上，經過這幾年的洗禮，民間志愿者的專業性已經逐步提高，已經有專業的機構出現。而目前最大的挑戰在于，如何建立一個將救援信息與受災信息相匹配的信息分享平臺，對當前建立的自上而下的應急體系而言，這才是最大的挑戰。

(作者為上海金融與法律研究院執行院長)