陳云：日本NGO如何做到“不添亂”

2013年04月25日 04:12
來源：時代周報

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陳云

4月20日雅安地震發生后，一場全民參與的抗震救災運動隨即展開。由于微博的發達，各種信息和觀點迅速匯集，這其中，政府救災力量和民間救災力量的關系再次成為爭論的焦點。

筆者不贊成“救災，讓個人和民間組織走開”的觀點—恰恰相反，在大災的考驗下，我們可以看清一些原本模糊的東西，那就是，國家和社會的合作治理是現代社會的基本特征。

不可否認，中國的“社團管理條例”在很長時間里限制了民間NGO的發展，作為回應，草根NGO也對政府機構帶有抵制情緒。一直以來，中國的國家和社會關系中存在更多的相斥，而不是合作。

從日本的經驗看，官民合作才有可能實現防災減災效果的最大化。這些經驗可以概括為兩點：一是扎根基層的消防救助力量建設，二是民間救災力量(NGO)的網絡化建設。

植根于區域的自救能力

4月22日，《南方日報》發了題為“請救援隊速至王家村1組幫忙挖出被埋糧食”的報道，稱位于震中的蘆山龍門鄉王家村1組有40多戶人家，由于救援物資尚未運達，糧食短缺。村民王玉珍家有四千多斤谷子被壓在倒塌了的房屋下。天氣預報稱又將有大雨，村民非常焦急：“能否派救援隊過來，幫忙挖出糧食，這樣大家就有飯吃了。” 看了這樣的新聞，讓人不禁想問：村民自治實施這么多年，中國基層有哪些村子有像樣的消防自救組織？城市化的大背景吸引走了大批年輕人是一方面原因，基層組織的實質上的渙散，是另一重要原因。

日本的情況如何呢？恰恰是強大的基層消防自救能力把歷次災害的損失降到了最低。根據地方自治法，消防屬于“基層地方自治體(市町村)”的事權，必須按照人口基數，建立一支可靠的區域內消防力量。中央政府層面，在總務省下設消防廳，主要起“指導、協調”作用。

日本的基層市町村有1700余個，消防分為“常備消防力量”和“非常備消防力量”兩部分。常備力量方面，全國設807個消防本部，轄1705個消防署、3230個派出機構，有消防職員(正式公務員)15.7萬人。非常備力量方面，全國設2380個消防團，轄2.3萬個分團，團員89.3萬余人(兼職地方公務員)。為了使覆蓋全國的這支消防力量具有專業化的救災技能，日本設有消防大學和消防學校，專門對地方上的消防職員和團員進行培訓，必須修滿一定的學時才能上崗。平時，這些扎根在各地區的消防力量負責組織居民展開各種防災演練，訓練有素的居民在救災減災中積極展開自救和互助。據消防廳資料，1995年的阪神大地震中，自救和互助拯救了77%的居民。救災的優先順序應該是：“自救—互救—公救(政府救援)”，這一點已是日本社會的共識。

日本是一個典型的災害大國，地震、臺風、山洪、海嘯等自然災害頻發。1995年的地鐵沙林毒氣事件，2004年的列車脫軌事件等突發事件，以及2001年美國的9·11恐怖襲擊事件等新型災害事件進一步刺激日本去完善消防救災體系—應對大規模災害的“緊急消防救援隊體系” 建設。配套措施包括：增加財政撥款的保障、中央政府配備高性能專業化的救災器材并可以免費借給地方政府使用等(包括消防救災用的專用直升機72架)。“一方有難，八方相助”，這些緊急救助力量以網絡化形式存在，保證在災害擴大時可以跨區域緊急出動。

除了對建筑物的抗震設計有國家標準，日本的基層社區里還有不同級別的“避難點”，初級避難點一般指定為就近的中小學或者公民館、體育館等。這些避難點里儲備有各種應急物資—很多物資專門為救災而開發(比如食品，保質期更長)。

NGO網絡化改進資源配置

社會組織(NGO)不能孤立生長。在大災害的考驗面前，中國的NGO應該努力修補原先網絡化程度不高的問題，以期發揮應有的作用。

雅安地震發生當日，李連杰領導的“壹基金”迅速發出募捐號召，首日即募得善款2900萬元，許多NGO以及個人也紛紛展開了愛心行動。不過，民間救災的道路似乎并不順暢。4月22日，第一財經發表了題為“愛心為何阻礙救援”的報道，稱地震發生后，國內各官方及民間組織，以及一些個人等立即自發籌集抗震救災物資，星夜運往災區，誰知運抵雅安后卻因為道路原因一堵幾十公里，“愛心大堵車”遇到了欲速則不達的尷尬。多位愛心人士稱他們火速趕來，之前并未聯系好當地部門。22日，還發生了運藥途中的志愿者被墜落的山石擊中死亡的事件。同時，災區有不少人抱怨志愿者一腔熱情而來，但不專業，反而增加了當地的食宿壓力，大量志愿者由此被勸退。然而，同時又有機構稱隨著救災物資的陸續運達，搭帳篷、分配物資等缺人手，需要志愿者幫忙……總之，我們看到的是一個資源配置失調的救災現場。

筆者不贊成“救災，讓個人和民間組織走開”的觀點—我們共同生活的社會發生大災難，作為共同體成員，怎能袖手旁觀？但是善心要取得成效，還要方法得當，民間救災遭遇的尷尬提示了一個至今為止一直存在的重要欠缺：網絡化程度低。如果民間組織是網絡化存在的，災害發生后，馬上由熟悉災區情況者作為協調員來統籌救災的人力物力，就能變“不要去”為共怎么去”，眼前的尷尬就可以避免。

在社會治理中，政府不是萬能的，救災中同樣如此。在日本，NGO在1995年的阪神大地震中發揮了令人刮目的作用，此后，日本政府加大了對NGO的各種扶持政策。由此1995年被稱為日本的“NGO元年”。但是，在日本的NGO參與各種國內外救災活動中，也曾遭遇類似中國目前的困擾：各自為政的NGO要么不知該干什么，躊躇難行，要么好心辦壞事，干擾了救災的某些進程—那么，誰來整合資源、配置資源？

可以說，2000年8月10日成立的 “日本平臺”( Japan Platform，JPF)就是在這樣的背景下誕生的。它是一個網絡化的非贏利組織，整合了NGO、經濟界、政府(總務省)、研究機構、媒體等眾多資源，當國內外有緊急災害事件發生時，它可以組織協調各種人力、物力、資金，高效地開展人道主義援助—JPF兼具資金籌措和資金運作兩方面功能。資金來源包括政府撥款、企業捐助、會員費、利息收入以及部分贏利項目的運作。目前，包括日本紅十字會在內的37家NGO是它的會員單位(圖1)。成立13年以來，除了國內救災，JPF還在40多國(地區)開展各種緊急的人道主義援助，運用資金達到279億日元(2013年4月止)。和其他運作良好的NGO一樣，JPF有完善的組織架構。財務方面，除了監事的自我審查外，還需要第三方會計師的專業審查，所有資料在網站公布，接受社會監督。日本的NGO普遍重視信息共享和相互協作，除了像JPF這樣的大平臺，還有林林總總的交流網絡存在，形成了牢固的相互支撐結構。

綜上所述，政府救災力量和民間救災力量應該是緊密合作的關系，就像骨骼和肌肉互為依靠。大災害的挑戰，在某種意義上讓我們更快地覺醒：這必須是一個合作治理的時代。

作者系復旦大學國際關系與公共事務學院教授