證券投資基金運作管理辦法修訂說明(全文)

2013年04月27日 08:57
來源：證監會網站

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為進一步規范公開募集證券投資基金運作、保護投資者權益、促進行業健康發展，我們近期修訂了《證券投資基金運作管理辦法》(中國證監會令[2012]79號，以下簡稱《運作辦法》)。現將相關情況說明如下：

一、起草背景與過程

《運作辦法》作為《基金法》的重要配套法規，自2004年實施以來對規范基金運作、保護投資者權益、促進行業健康發展發揮了重要作用。但面對基金業改革創新發展的新形勢，《運作辦法》也面臨一些問題需要解決：一是新《基金法》即將實施，《運作辦法》的部分內容需要相應調整；二是從近些年的實踐來看，《運作辦法》的部分內容無法適應行業發展的需要；三是從海外各國的監管經驗來看，我國的基金運作和監管還有部分環節需要進一步完善。

基于前述考慮，我們啟動了《運作辦法》的修訂工作，形成了《公開募集證券投資基金運作管理辦法(修訂稿)》(以下簡稱《修訂稿))》

二、修訂原則與主要內容

此次修訂的總體思路是，將保護持有人利益放在首位，按照“加強監管、放松管制”的要求，既要推動行業創新發展，又要切實加強風險防范，促進基金行業和資本市場健康發展。具體修訂內容如下：

(一)根據新《基金法》的規定作出相應調整

1、拓寬管理人和托管人范圍，為各類機構開展公募業務做好準備。《基金法》第十二條、三十三條將基金管理人擴大到基金管理公司或者經中國證監會核準的其他機構，基金托管人擴大到商業銀行或者經中國證監會核準的其他金融機構。相應地，我們調整了基金管理人和托管人的資格條件，允許符合條件的各類機構開展公募基金管理和托管業務(《修訂稿》第六條第(一)項)。

2、明確對基金關聯交易的要求。《基金法》第七十四條取消了對基金管理人運用基金財產從事關聯交易的禁止性規定，并提出了原則性要求。相應地，我們對有關要求進行了細化，包括：應當符合基金的投資目標和投資策略，遵循持有人利益優先原則；建立健全內部審批機制和評估機制，按照市場公平合理價格執行；相關交易必須事先得到基金托管人的同意，并按法律法規予以披露，重大關聯交易應提交董事會審議，董事會應至少每半年對關聯交易事項進行審查。(《修訂稿》第三十三條)。

3、完善了召集基金份額持有人大會的程序。《基金法》第八十四條規定基金份額持有人大會可以設立日常機構，并且該機構優先于基金管理人召集持有人大會。相應地，我們對持有人大會程序作出了調整，總體原則是：沒有日常機構的，按原程序召開持有人大會；有日常機構的，首先由該日常機構召集，若該機構不召集則其他主體可以按照沒有日常機構的程序召集(《修訂稿》第六章)。

4、細化了基金轉換運作方式或合并的程序。《基金法》第七十九條指出，基金可以轉換運作方式或者合并。相應地，我們對相關程序進行了明確，包括：應當按照法律法規及基金合同規定的程序進行，實施方案若未在基金合同中明確約定，應當經基金份額持有人大會審議通過；基金管理人應當提前發布提示性通知，明確有關實施安排；要說明對現有持有人的影響以及持有人享有的選擇權(如贖回或轉出)，并在實施前預留至少20個開放日供持有人做出選擇(《修訂稿》第三十九條)。

5、根據新《基金法》對部分表述作出調整。例如：明確其適用范圍為“公開募集”基金；基金募集申請的審批由“核準制”改為“注冊制”，并刪除了與原產品核準制對應的“審慎監管原則”，將來產品注冊重在合規性審查；規范了申購贖回“有效”、“成立”等。

(二)進一步強化監管，加強風險防范和投資者保護

1、提高對股票型基金倉位下限的要求。股票型基金倉顧名思義，應當將其絕大部分資產投資于股票，海外通常為90%以上。但我國現行《運作辦法》對股票型基金的倉位下限要求僅為60%，基金倉位可以在60%-95%(總資產扣除5%的現金頭寸)之間靈活調整。當初將股票倉位下限定的較低，主要考慮是給基金經理更大的靈活操作空間。但從實踐來看，該規定存在以下問題：一是從國際慣例來看，基金資產在股票和債券之間大幅靈活調整的應當歸屬于混合型產品；二是現有《運作辦法》規定存基金非現金資產的80%應當投資于基金名稱表明的方向，債券型基金的倉位下限也為80%，股票型基金如果倉位只有60%，與上述規定存在沖突；三是從投資實踐來看，股票型基金的收益來源應當主要是深入挖掘有價值的股票，頻繁大幅調整倉位容易造成追漲殺跌，既容易導致基金風格漂移，也容易加劇資本市場的波動，近年來社會對此也有些批評。為了提高股票型基金風格的穩定性，我們參照國際慣例將其倉位下限從60%提高到80%(《修訂稿》第三十條第(一)項)。從歷史統計來看，股票型基金倉位總體上一直在80%-90%之間，目前有13.5%的基金倉位在80%以下，此項調整對多數基金無直接影響。

2、強化對基金分散投資的要求。組合投資是公募基金的理論基礎，也是防范風險的重要手段。集中持股(債)容易助長投機、加大基金收益的波動性，更重要的是特別不利于風險防范和處置。因此，各國監管機構對公募基金普遍有嚴格的分散化要求，即基金持有一家公司發行的證券(含股票、債券)不得超過基金資產凈值的10%，歐盟甚至建議成員國控制在5%。我國現行《運作辦法》在制定之初，由于債券市場尚不發達，債券型基金數量較少，因此只對股票投資提出了10%的分散化要求，未對基金持有單只債券提出比例限制。隨著債券市場的快速發展，違約風險逐步加大，債券型基金的風險防范需要特別關注。為此，我們參照國際慣例將10%的分散化要求從股票擴大到債券等其他證券(《修訂稿》第三十二條第(一)項)。對于基金中基金，參照國際經驗，要求其持有其它單只基金不得超過基金資產凈值的20%(《修訂稿》第三十二條第(五)項)。

3、明確規定基金投資的杠桿上限。杠桿過高是金融危機發生的一個重要原因。從國際慣例看，除杠桿基金、衍生品基金、房地產基金等特殊產品外，公募基金一般不得進行杠桿性投資，借款只能臨時性應對贖回，不得用于日常投資，且有明確的融資上限，通常為10%-25%。即便是封閉運作的房地產基金，借款上限也通常不超過40%。我國《運作辦法》制定之初，基金基本沒有融資渠道，主要是銀行間債券回購，且人民銀行已經規定了40%的杠桿上限，因此《運作辦法》沒有對杠桿上限作另外規定。近年來，交易所債券市場發展迅速，基金的融資渠道日益豐富，部分基金的杠桿已突破了40%。對杠桿水平不加約束，容易導致基金經理為比拼收益而爭相擴大杠桿，進而加大基金的波動性和系統性風險，不利于固定收益基金的發展。綜合考慮，我們規定“基金的總資產不得超過基金凈資產的140%”，整體上控制常規基金的杠桿水平(《修訂稿》第三十二條第(六)項)。對于明確約定采用杠桿策略等特殊產品，再另行規定。

4、明確了基金更新注冊申請材料的要求。《基金法》第五十一條規定，“公開募集基金，應當經證監會注冊。未經注冊，不得公開或者變相公開募集基金”。《基金法》第五十五條規定，證監會應當依法對公開募集基金的注冊申請進行審查并做出決定。因此，公募基金的相關主體和法律文件都是經過證監會審查通過的，不得隨意更改。《基金法》第五十八條也規定，基金原注冊的事項“發生實質性變化的，應當向國務院證券監督管理機構重新提交注冊申請”。在基金持續運作過程中，可能因為各種原因需要對法律文件等進行調整。如果調整后的內容與原注冊文件存在實質性差異，那么該基金本質上轉變為一只未經注冊的產品，違反《基金法》第未經注冊，不得公開或者變相公開募集基金”的規定，也會帶來監管套利和不公平競爭。海外對類似事項的監管非常嚴格，必須事先經監管機構批準，然后再履行相關變更程序(如必要時召開基金份額持有人大會等)。為此，我們新增一條，要求。基金存續期間，如需對原注冊事項進行實質性調整，應當在召開基金份額持有人大會前向中國證監會更新注冊申請材料。符合法定注冊條件后，再依照法律法規和基金合同履行相關手續”(如修訂稿》第四十條)。

5、加強對小規模基金的監管。目前，我國法律法規只對基金的初始成立規模進行了規定(2億元、2億份、200人)，未對基金合同生效以后的持續規模做出強制要求，僅要求“基金份額持有人數量不滿兩百人或者基金資產凈值低于五千萬元的，基金管理人應當及時報告中國證監會；連續二十個工作日出現前述情形的，基金管理人應當向中國證監會說明原因和報送解決方案”。隨著行業的快速發展，出現了一些小規模基金，資產規模長期低于5000萬元，管理人提不出實質性解決方案，既不利于基金的投資管理，也降低了行業的運營效率，不利于投資者利益保護。為進一步加強對小規模基金的監管，鼓勵小基金“關停并轉”，我們要求連續六十個工作日持有人不滿兩百人或者基金資產凈值低于五千萬元的，基金管理人應當召集基金份額持有人大會就基金是否繼續存續進行表決(《修訂稿》第四十九條)。

(三)進一步放松管制，拓寬行業創新發展的空間

1、取消擬募集基金不得與基金公司旗下現有基金雷同的規定。原《運作辦法》規定。擬募集基金不得與與擬任基金管理人已管理的基金雷同”，主要考慮是初期基金數量較少，審批較為嚴格，基金公司應當積極創新，不得為獲得批文而簡單復制或抄襲。隨著基金數量的快速增長，判斷是否雷同較難執行。同時，行業對復制發行現有基金也提出了一定的需求，例如針對新的銷售渠道續發一些成熟產品，或在同一渠道滾動發行同類產品。為拓寬行業發展空間，我們取消了原來的規定，基金公司可以根據市場需求自主決定產品設計(《修訂稿》第七條)。

2、優化發起式基金通道并引入種子基金模式。2012年推出的發起式基金，在專設審批通道、實行快速審核、降低設立門檻、完善基金治理等方面起了積極作用。同時，也有公司提議引入海外種子基金的概念，即種子基金按照公募標準設立運營，但成立之初不一定馬上公開銷售，可在“實驗室”檢驗成熟后再擇機推向公眾。綜合考慮推動發起式基金發展、引入種子基金兩個方面的需求，我們在擬進一步降低發起式基金的成立門檻，取消初始募集金額不少于5000萬、持有人不少于200人的要求，發起資金(不少于1000萬)和鎖定期限(不少于三年)的標準仍然維持不變(《修訂稿》第十二條)。

3、進一步豐富基金的類別。新《基金法》第七十四條放寬了對基金投資其他基金的限制，允許基金根據證監會的規定買賣其他基金份額，拓寬了基金的投資范圍，業界可以開發以封閉式基金或其他開放式基金為投資對象的產品。為此，我們增加了“基金中基金”(FOF)類別，規定買百分之八十以上的基金資產投資于其他基金份額的，為基金中基金”(F修訂稿》第三十條第(五)項)。同時，考慮到基金中基金與常規基金屬于兩種不同的投資管理模式，為加以區分，我們規定常規基金持有其他基金的比例不得超過基金資產凈值的10%(《修訂稿》第三十二條第(四)項)。

4、調整了對開放式基金收益分配的約束。原《運作辦法》規定開放式基金“應當約定每年基金收益分配的最多次數和基金收益分配的最低比例”。最多次數和最低比例的立法用意并不一致，需要調整。同時，開放式基金不同于封閉式基金，其每日申贖機制能夠有效保護持有人利益，沒有必要對分紅做強制規定，可由管理人根據基金收益情況和產品特點決定。為此，我們調整了對開放式基金收益分配的具體要求，改為“由基金合同約定”(《修訂稿》第三十七條)。

5、為豐富基金的交易方式預留空間。目前，我國基金只有申購贖回和證券交易所上市交易兩種交易方式。實踐中，銀行、基金公司對利用自己的平臺為基金轉讓提供便利有一定的需求，例如，對有一定封閉期但又不在證券交易所上市的產品。又如，貨幣市場基金份額作為支付方式直接購買商品等，均涉及在交易所之外進行份額轉讓。為此，我們新增一條，明確基金可以“依法在證券交易所上市交易，或者按照法律法規規定和基金合同約定的其他方式進行轉讓”(《修訂稿》第二十九條)。

6、明確了協會在創新產品評審中的作用。目前，我會對常規基金產品實行簡易程序審查，不再組織專家進行評審。今后，積極穩妥地推出創新產品將是一項重要工作。我們與基金業協會近期正在研究充分發揮基金業協會的作用、建立健全創新產品評審機制。為此，我們調整了證監會組織專家對基金進行評審的表述，改為“可以委托基金行業協會組織專家評審會對創新基金募集申請進行評審”(《修訂稿》第十條)。

7、根據基金業的實踐情況，完善了《運作辦法》的相關規定。近年來，我會批準了一些特殊基金品種，在部分環節已經突破了《運作辦法》的一些條款。例如創新封閉式基金突破了基金成立后“辦理贖回的期限不得超過三個月”的規定，貨幣基金突破了默認現金分紅的規定等。為此，我們對一些條款相應增加了例外情形，允許“中國證監會規定的特殊品種除外”。(《修訂稿》第十六條、第三十八條)