3億捐贈加減法：壹基金如何分配雅安善款

2013年05月09日 02:09
來源：21世紀經濟報道 作者：楊志錦 衣鵬

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在3個月內制定本年度8000萬新增預算的挑戰，既是一個基金會在捐贈噴涌中的內部治理考驗，考慮到300萬捐贈人次和災區數十萬潛在受益人，又是一次災難恢復重建中極具公共性的決策。

截至5月6日的已到賬數據，深圳壹基金公益基金會(以下稱“壹基金公)在地震后收到定向雅安的捐款2.45億元，預計定向捐贈總額將超過3億元(資金加物資)，這一捐贈數額幾乎是壹基金2011年全年捐贈收入的3倍。對這家雅安地震期間募集資金最多的基金會而言，一個超大的資金池隨時會考驗著它的“明星”決策者。

5月7日上午8時至午后13時許，周其仁、王石、李連杰、馮侖、牛根生等該機構理事或理事代表在北京舉行理事會。基金會管理條例要求這類機構下一年支出不低于上一年募資總額的70%。盡管機構可以與捐贈人就資金支出限定時間(段)，但即便按理事會決議和與部分捐贈者達成的三年項目投放時間看，這也是一項災難恢復重建中極具公共性的決策。

這個資金池包含有超過300萬捐贈人次。本報獲悉，理事會做出的重要決議包括：在今年8月理事會前，由該機構執行委員會和秘書處匯集專家意見，提交不超過8000萬元的新增預算案，2013年支出預算因此增加至1.3-1.5億元。在資金配比上，爭取將企業類大額捐贈資金引導到災后建設和其他長期項目中。

此次資金池的雙重效應，可能還能擴張該機構的小額捐贈結構。如果此次300萬捐贈人次轉化為固定月捐者，即意味著今后都能通過銀行卡、互聯網賬戶等渠道平均月捐5元(有1元、11元等方式，取中值)，該機構一年將擁有1.8億不定向捐贈收入。這一設想亟需人力配套，但該領域的管理條例對人力開支比例的限制，仍在深入限制機構吸引人才。

資金規模壓力

如以承諾額計算，該機構雅安震后獲得捐贈款物已超過3億。目前僅撥付約1520萬元款物。2011年在深圳注冊以來，壹基金的年度籌資額從未超過5000萬元。2011年其提出5800萬籌資預算，最終完成66%。2012年受行業氣候等因素影響，其提出的1.1億籌資預算，至6月末僅完成約2000萬，未經審計的全年數據約為4500萬。

因此，2013年該機構籌資預算本已順應調低，不到本次地震籌款額的四分之一。對深諳投資決策的企業家理事而言，突然噴涌而來的捐贈款物，可能是做大“池子”，轉化定期月捐者的天賜良機。但同時，這也對壹基金內部治理及透明運營提出了挑戰。

由于雅安地震受災區域較小，該機構可能需要增大單個項目的支出額，或者以更大規模的管理費用開支，保證團隊研發和投放項目的能力。公益基金會以當年公益支出總額的10%框定行政辦公和人員福利開支上限。過去兩年，壹基金沒有達到籌資預算，卻增加了團隊人員數量，其本來正處于需要調減此類開支的關節。

此次籌資增長后，他們又需要考慮，是否增設或調整現有人員崗位數量或合約性質。壹基金2011年的工作報告顯示，該年度壹基金的專職工作人員僅有38人，人員福利和行政辦公開支占公益支出總額的7.61%。2012上半年，這一比例小幅下降，為7.22%。但為了達成這一目標，其秘書長薪酬實際為發起機構專項捐贈；也多次調整合約結構。

“專職工作人員肯定不夠，以前也不夠，況且現在工作量翻了一番。理事會已授權執委會在10%的范圍之內增加專職工作人員數量。如果以后年度籌資量減少，也會相應裁剪人員。”壹基金秘書長楊鵬說。

2008年汶川地震時，該機構前身系中國紅十字會的一項專項基金計劃和位于上海的非公募基金會。前者職能主要是公開募集資金，后者則負責接收部分資金進行項目執行。當年募集的超過1.2億款物，至少一直消化到2011年末。在壹基金2010年末在深圳注冊后，僅過去資金劃撥的存量就約8000萬元。

因此，壹基金執行團隊過去兩年運營的項目體量均大于籌資額，但與本次災害需要的支出規模相比，仍存在距離。該機構成立的救災部門，在國內已擁有200家合作機構，但過去兩年其主要推行的公益項目，也主要以物資類投放為主。

在雅安地震救災中，壹基金的募資渠道和能力備受好評，其籌資額甚至一度超過了中國紅十字會總會的1.55億元。但整個中國紅十字系統共籌集約7.7億款物，目前款物支出已經超過2.5億元。單純從撥付速率看該系統更為迅速。

壹基金并沒有該系統與各級政府緊密聯系、基層常駐人員較多的特點。此次災后至今，其主要是在進行物資發放和個別的心理輔導工作。這類支出對緩解70%的支出壓力作用有限。

目前許多業界人士的看法是，鑒于國務院2004年制定的《基金會管理條例》將于年底修訂完成，應借助此次災難資金投放的實際經驗，促使有關部門考慮調低公募基金會70%支出規模下限，并且不再設置10%行政辦公和人員福利經費限制。調整兩個限制性條款的觀點，在主管部門也有不少支持者。

前一條款尚可以通過與捐贈人商定調期，使部分捐贈攤為多年的限定性資產。尤其是后一條款爭議較大。本報記者采訪獲悉，在公益基金會運作中，諸多機構只能通過在項目費用中列支，或通過人員合同的外掛、性質變更等方式解決預算下調時穩定團隊的問題。同時，在籌資突然增長時，其也難以迅速增加人員尤其是高級管理人員配備。

在5月7日的理事會上，即有參會人提出，是否能以在雅安設立專門的民辦非企業單位，將捐款撥付其執行，由于撥付款也可計入支出，即可較快滿足70%的限額。但這項提議在討論后沒有進入正式表決程序。

“如果按照捐贈收入的70%來計算，壹基金要在明年花掉2.1億。”楊鵬告訴本報記者，“比如說大額捐贈人要求在3年或者更長的時間內(使用)捐款，我們就可以去和政府協商調整。明年用不了收入的70%，如果按照70%去花費，很可能是不負責任的。

尋找項目

尋找到合適的項目，在內部形成共識，將是接下來實質性的考驗。據理事會決議，將有一批專家顧問，與該機構的執行決策層共同草擬今后三年的項目投放規劃。在這份新的預算表決前，雅安救災大額支出項，由代表該基金會各家發起機構的執行委員會審批。

該委員會主要是為執行理事長、執委會主席王石的決策提供意見和依據。于2011年7月的理事會上列入章程，當時擬定的存續期是2年。至8月預算表決前，其運作已經超期。但在已結束的理事會上，沒有就此進行討論。

在該機構內部，就執行委員會的存廢，與秘書長工作機構的職能互補，已有過長時間的討論。由于執委會成員主要來自企業家理事各自控制的非公募基金會的執行負責人，其意見往往較有影響力。8000萬元的災后恢復預算能否妥善落定，將顯現過去兩年這項內部制度的磨合。

跟多一些項目好？還是僅提供8000萬的計劃？也是值得關注之處。如果最終僅提出價值8000萬的項目計劃，理事們在支出時限的壓力面前，可能難以有效進行否決和篩選。而如果壹基金廣泛向社會征詢重建項目，交予理事更為實質性的選擇權，則需要更多的評估時間和人力。

該機構如何研發與大型的公益項目(產品)，則最為引人注目。在5月7日的理事會上，部分理事傾向于避難設施、醫院等基礎設施項目。這并非該機構富有經驗的領域。與之募款總額相當的中國扶貧基金會，由于其長期運作的優勢，已有專門針對社區金融領域的成熟項目。

“從長期來說，我們要建立地震救災的社會回應機制。”楊鵬說。基于此思路，壹基金內部正在研究龍門山地震帶災害管理研究中心和4個減防災示范村建設。兩個項目的擬建設期間為2013年至2017年，資金預計為1.4億元。依照該機構章程，超過500萬元的單項支出需交理事會表決。

雖然項目思路已經較過往更新，其挑戰也非常明顯。專職人員的構成，及其運籌社區共融項目的經驗可能是兩大難題。從壹基金專職人員的構成來看，除去行政人員外，專職人員主要分布在災害管理、兒童發展和公益支持三個部門，約三十余人。

其過去單個超過600萬元的項目主要集中在兒童領域，但雅安地區兒童數量比較有限。而救災部門和其合作方的人力，過去兩年投入大量精力在物資發放類項目中。在2008年汶川地震災后重建項目中，因為政策和人力限制，壹基金主要委托當地政府或者企業建設項目。

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