以能源價格改革推動民資參與電力投資

2013年05月20日 06:47
來源：南都網

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頭條評論

新一輪簡政放權，被業界認為打開了民間資本進入重大工程項目甚至傳統壟斷產業的大門，有望激發民資的投資熱情和活力。這對民資進入能源領域是否一個新的機遇期？可否解決民資進入能源的“玻璃門”？可否解決民資

煤電聯動是近年來能源領域最重要的改革，對我國電力行業的價格和體制改革，行業可持續發展，尤其是解決民資進入電力，都有重大深遠的意義。國企壟斷為政府控制電價提供了可能性，當電價為國家綜合部門所掌控，政府會把電價當成是宏觀政策的一環，在電力決策時甚至可以這么考慮：如果在電力行業輸一些，在其他行業可以贏更多一些，那么整體加起來還是贏。只要給政府提供機會，政府就很難自覺放棄控制電價的機會，因此對于電價市場化改革的長期性，需要有充分的思想準備。

政府鼓勵民間投資“新36條”的實施細則在2012年出臺，之后國土資源部、電監會及國家能源局等部門又紛紛頒布文件鼓勵民資進軍能源領域。日前國務院辦公廳正式下發文件，決定取消和下放117項行政審批項目，并公布了其中104項的清單。此輪簡政放權，被業界認為打開了民資進入重大工程項目甚至傳統壟斷產業的大門，有望激發民間資本的投資熱情和活力。

這對民資進入能源領域是否一個新的機遇期？可否解決民資進入能源的“玻璃門”？引起廣泛關注。

為什么需要鼓勵民資參與能源？鼓勵民營參與首先是要讓消費者有更多選擇，使能源產品和服務的價格更具競爭性，如果僅強調能源企業的產權多元化(比如說通過股市融資)而沒有提高競爭度，對消費者是沒有實質性意義的。就我國能源現狀來說，民營參與是加強能源競爭、提高能源效率的重要途徑。

一直以來，民資在能源行業常常遭遇“玻璃門”現象，意指政府的鼓勵性政策就像被擋在玻璃門背后一樣，看得見卻享受不到。“玻璃門”現象原因很多，主要包括目前的能源政府定價無法保障民營投資收益，能源國有壟斷企業的排他性不利于公平競爭，小煤礦整頓導致對保障民營產權的質疑，還有國家相關部門設置的準入門檻，以及現行經濟體制下政府機構對國企的依賴。

近十年來，“非公經濟”在能源行業的份額不僅沒有增大，而是逐漸縮小，許多以前在傳統能源領域的外資和民營企業越來越少了，這說明政府對民企和外資僅僅開放和不排斥還不夠，而鼓勵和支持則必須有實質性政策和能源改革。我國發電側早就對民營開放，電網國家經營。上世紀80年代中至90年代中民營發電(加外資)曾經占有一定比例，今天電力國企已經基本上將民營擠出，國企一家獨大，越做越大。應該說在整個能源行業中，太陽能行業是民營最活躍、比例最大的行業。但是，我國太陽能行業可能正經歷一個國有化的過程。

電力能源作為基礎公共行業，國企在經濟快速發展時期，會有一定的短期好處，但是，中長期的麻煩是明顯的。政府應該也意識到了，國務院深化電煤市場改革的指導意見要求，自2013年1月起電煤價格并軌，煤炭企業和發電企業自主銜接簽訂合同，自主協商確定價格，同時實行煤電聯動。這是近年來能源領域最重要的改革，對于我國電力行業的價格和體制改革，行業可持續發展，尤其是解決民營進入電力，都有重大深遠的意義。

民資進入電力的重要性可能有不同看法。但目前電力國企的高度集中(可能已接近95%)是電力行業許多根本性問題的根源。其一，電力國企高度集中為政府電力定價提供可能性，而政府電力定價會阻礙民營進入，加強電力國企壟斷；其二，延緩電力體制改革進程；其三，限制部門效率的改善。實踐中近十年來的電力大投資中，電力裝機大幅度擴張，但是民營基本上沒有參與，甚至變現退出。因此，如何鼓勵民營企業參與，是現階段電力行業發展的重要挑戰。

我國電力行業有一流的技術和全新的設備，如果我國電企的整體效率還比很多國家的同行低，問題一定是出在價格機制和由此引發的管理問題。我國目前的電價體系迫使電力企業承擔政府職能，由此政府很難客觀衡量企業效率，也很難將其與國際水平具體比較。對于電力企業來說，承擔政府的社會職能使其政企不分，他們就不能單純地依靠改善管理、技術創新、提供優質服務來提高盈利，而是把注意力放在與公眾和政府的電價“博弈”上。民營和外資的進入可以設立一個經營底線和必要的財務紀律性，為政府合理制定能源價格和監管提供參考依據。

國企壟斷為政府控制電價提供了可能性，當電價為國家綜合部門所掌控，政府會把電價當成是宏觀政策的一環，政府在電力決策時甚至可以這么考慮：如果在電力行業輸一些，在其他行業可以贏更多一些，那么整體加起來還是贏。只要給政府提供機會，政府就很難自覺放棄控制電價的機會，因此對于電價市場化改革的長期性，可能需要有充分的思想準備。

比如說，電價涉及能源稀缺和環境保護，涉及可持續發展，這個沒有爭議，但是短期通貨膨脹可能比能源和環境問題重要，對于政府來說，長期往往不如短期重要。所以，電力國企壟斷支撐著能源價格成為政府宏觀政策工具的可能，很簡單，通過虧損來保證電力供應只有國有企業可以做，如果電力行業哪怕有30%是民營，僅電力短缺可能性，就會迫使政府及時調電價。

對于民資來說，到位的煤電聯動是進入電力的一個基本條件。沒有價格機制約束的政府調價會使電企運營和投資充滿不確定性，而不到位的電價上調是民營投資的最大障礙。沒有煤電聯動，結果一定是加強電力的國企壟斷。

及時到位的煤電聯動可以有效解決民營對電力投資的擔憂，民營進入的速度和規模關系到電力行業的效率和可持續性。當然，民營進入電力有一個過程，政府可以加速這個過程，比如說，通過有意限制國有電力投資來鼓勵民營和外企進入，鼓勵國有民營聯合經營等等。

林伯強(著名能源經濟學者，新華都商學院副院長，廈門大學中國能源經濟研究中心主任、博導)