協會商會組織管制不妨松綁

2013年05月25日 00:37
來源：經濟觀察報作者：馮興元

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德國著名哲學家哈貝馬斯稱公民社會部門為“公共領域”，視之為獨立于國家和私人部門的第三部門，三者之間存在明確的邊界。不過，“公共領域”與國家或者私人部門的邊界其實絕對不會是涇渭分明的。正如社會理論學家米格代爾所言，“公共領域”與國家之間存在互嵌互動的關系。兩者之間的邊界就是在這種糾結拉扯當中慢慢形成的，而且不總是清晰可辨，也不總是明確固定。可以說，兩者的關系永遠是剪不斷，理還亂。但是，混沌之中自有秩序。一個國家的憲則秩序越是堅實準確，國家和私公共領域”和私人部門的邊界就越是清晰可辨。

西方國家發展到現在，在經濟領域存在兩大公民社會組織發展進路：其一是以德國為代表的社團主義進路，體現在“一業一會”制度，即一個行業實行一個法定的行業協會。同時強調“一地一會”原則，即一個地區設立一家綜合性商會，每家企業均為商會的法定義務性會員。其二是以美國為代表的多元主義進路，強調可以通過簡單的程序，在一個行業設立多家行業協會，在一個地區則可設立多家綜合性商會。一個行業中行業協會的數量，和一個地區中商會的數量，是自由競爭的結果。無論采取哪種進路，都強調法治下公民社會組織的自主治理。不過社團主義進路還強調政府通過法定社團維持與企業的上通下達。

發展中國家上述落后于社團主義和多元主義進路的做法比比皆是。比如中國最初采取的是國家社團主義的路線。由國家設立一些諸如國家主導的婦聯、消協和行業協會之類的社團，嚴控民間社會組織的興起。在改革開放過程中，一些政府部門被撤銷，相關部門轉型為新的行業協會。這些行業協會因為政社不分，而被稱為“二政府”。后來，推行行業協會改革，情況好轉。但是仍然存在“二政府”式的行業協會。到目前為止，仍然要求行業協會遵循“一業一會”制，在全國各地總體上推行審批制和年審制。而且中國缺乏規范意義上的綜合性商會，既要遵循屬地原則和體現涵括各行各業的綜合性原則，還要奉行自主治理的原則。

近年來，中國經濟領域公民社會組織所處宏觀環境日趨寬松。近年來各地政府社會管理創新試點層出不窮，令人眼花繚亂。

北京中關村國家自主創新示范區從2010年起實行先行先試的政策，社團組織無業務主管單位登記。目前，中關村有32家協會組織，3家行業性商會(相當于協會)。此外，中關村還有上百家各種各樣的產業科技創新聯盟。2007年中關村管委會允許產業聯盟在其處備案。這樣即便不是法人實體，產業聯盟也能合法生存和發展。

2012年，廣東省規定社會組織的業務主管單位均應改為業務指導單位，同時推進分類登記，屬于可以到民政部門直接登記的社會組織，民政部門不得要求其尋找業務主管單位。新的社會組織可以選擇在一些協會下面掛靠，并在政府機構備案，等條件成熟時正式注冊。此外，該省還取消了“一業一會”制度。2012年，廣東順德還參照香港的經驗，通過地方人大立法出臺了四家“法定機構”，區社會創新中心、區文化藝術發展中心、區人才發展服務中心、區產業服務創新中心。順德區的法定機構，是依照區人大常委會審議通過的規范性文件設立，依法履行公共事務管理和服務職能，具有法人資格，能夠獨立承擔法律責任的公共機構。

對于中國行業協會和商會的發展，最近的政策走勢非常樂觀。2012年9月23日，國務院發布《國務院關于第六批取消和調整行政審批項目的決定》。決定提出，“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調節，行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項，政府都要退出。凡可以采用事后監管和間接管理方式的事項，一律不設前置審批。”這在西方國家被稱為“輔助性原則”，它要求政府對社會和市場只提供輔助性的支持。而中共十八大報告更是直接表達為“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。”2013年3月28日，國務院辦公廳發布了一項通知，規定中國2013年12月底前將對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織實行民政部門直接登記制度。

總體上看，廣東省社會組織發育試點走在了全國的前頭。在全國層面，可望會有更多的寬松政策出臺。但是，對行業協會和商會實行直接登記或者備案之類的政策僅僅是這些社會組織發揮作用的基礎。更重要的是，個人的基本權利及其作為其組成部分或者延伸部分的結社權利需要得到切實的保護。這是行業協會、商會和產業聯盟充分發揮作用的前提。如果個人的基本權利保護還未到堅不可摧的地步，行業協會和商會和產業聯盟的活力就是有限的。其活力取決于法律是否確保其合法地位牢不可破。只有在此基礎上，行業協會和商會才能對公共政策決策展開實質性的、制度化的游說和影響，以此維護行業或者本地工商業的共同利益。

在美國、德國和歐盟，游說活動是制度化的、受法律保護的，游說機構與游說者實行依法登記制度。一旦立法部門醞釀立法草案，一方面立法部門可以積極征求行業協會和商會的咨詢意見，另一方面行業協會和商會也可以把自己的公共政策影響分析結果遞交立法部門。在中國，行業協會和商會的設立總體上實施審批制，其存續還受年審制的制約。它們還沒有取得與政府在法律面前平起平坐的地位，難以真正形成政府與社會組織之間的合作伙伴關系，無法通過制度化的公共政策游說和影響維護行業或者本地工商業的共同利益。

總之，要進一步為經濟領域的公民社會組織發育松綁。對此我們拭目以待。

(作者為天則經濟研究所副所長)