民資觀望鐵路改革

2013年05月27日 09:18
來源：財經國家周刊作者：劉亮

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來自內蒙古鄂爾多斯的煤老板潘明(化名)，最近頻繁進京，拜訪交通行業專家或鐵路系統人士，希望了解鐵路改革之后，鐵路運輸會出現哪些變化，是否可以在鐵路建設方面投入更多資金。

他得到的建議是“繼續觀望”

5月6日，國務院召開常務會議，研究部署2013年深化經濟體制改革重點工作，提出：形成鐵路投融資體制改革方案，支線鐵路、城際鐵路、資源開發性鐵路所有權、經營權率先向社會資本開放，引導社會資本投資既有干線鐵路。

面對開放新政，潘明依然心存猶豫。他想先看看，政府將具體出臺一份怎樣的投融資體制改革方案，以及鐵路改革整體推進情況后再做決定，“最重要的問題，是怎樣限制中國鐵路總公司(以下簡稱‘鐵總’)的壟斷，保護我們投資者利益。

國家發改委綜合運輸研究所研究員劉斌連續多年研究鐵路的財務和投融資體制問題。他認為，投融資體制是當前鐵路系統最迫切需要進行的一項改革。一方面，鐵道部改革之后，原有投融資體制已經出現變化，很多方面必須建立新體制；另一方面，鐵總負債高企，盈利能力下降，但中國還有大量在建和需要建設的鐵路項目嗷嗷待哺，需要更多融資方式為之供血。

劉斌認為，鐵路投融資改革，不是政策方案出來后大家就信了，得到社會資本認可需要時間。所以他建議，在受制約少的領域，可以先行嘗試。

原有模式難以持續

原鐵道部的投融資模式，即將成為過去式。

在此之前，該模式被總結為鐵道部主導的大量債務性融資。

這種投融資方式，導致了原鐵道部資產中的大量負債。今年3月，鐵道部被拆分之后，國務院發布《關于組建中國鐵路總公司有關問題的批復》等文件，明確鐵總對原鐵道部債權債務的繼承關系。而根據鐵總的財務報告，截止2013年一季度，其總負債已高達2.8萬億元，負債率為62.31%。

鐵總不但繼承了原鐵道部債權債務，而且也繼承了原鐵道部進行債務性融資的信用等級以及各項優惠，但變化已經悄然產生。

中信證券股份有限公司董事總經理高占軍博士告訴記者，以前鐵道部發債，有準政府信用。2011年，國家發改委、財政部等部委，明確鐵路建設債券為政府支持債券，利息收入可以享受稅收優惠。目前公司制了，發債主體發生變化，債券市場各方對鐵總的資產負債表等報表會更加關注，更加關注其經營業績和償債能力。雖然目前鐵總發債仍然是政府支持債券，但對比鐵道部發債，市場認為比隱含的政府擔保要稍弱一些。

民生銀行的一位工作人員也證實，目前鐵總在各商業銀行貸款并沒有變化，仍然享受優惠的貸款利率。但現在大家比以前更加關注鐵總的業績。如民生銀行投資鐵路，就強調要選擇未來盈利能力好的線路進行投資。

在市場各方更關注鐵總業績的時候，其盈利能力卻難以提升，根據鐵總的財務報告，其一季度虧損達68.76億元。考慮到鐵路系統仍然有大量未完成的在建項目，需要超過2萬億元資金，如果按照原鐵道部投融資方式，鐵總已無力單獨開工新建項目。

在北京交通大學教授榮朝和看來，如今力推鐵路投融資體制改革的原因，很大程度上是由于鐵路原有的投融資與建設模式已經走到盡頭。劉斌也認為，原鐵道部包打天下的模式，已經進行不下去了。

榮朝和介紹，2010年鐵道部基建投資達到創紀錄的7948.76億元，當年債務余額增加5884.15億元；2011年鐵道部基建投資5601.67億元，當年債務余額竟也增加5208.74億元，幾乎全部靠借債搞建設。

2011年除鐵路債性質改變為“政府支持性債券”，中央財政開始實施資金救助，才避免鐵道部現金流斷裂。2012年中央政府加大了對鐵路的支持力度，除繼續以中央政府信用發行債券，中央財政直接投資和資金救助均大幅度增加，當年鐵道部基建投資為5828.55億元，債務余額則增加了3798.87億元。

到2012年底，鐵道部債務總額已接近2.8萬億元，以5%的利率計算，這些債務一年需支付利息1400億元，對運輸主業已多年虧損的國鐵系統形成極大負擔和壓力，即便加上多種經營利潤也仍舊難以維持，只能靠財政救助。等鐵路巨額債務進入還本期的時候，諸多不良債務將再也無法掩飾。

省部合作謀變

事實上，對于鐵路投融資體制改革的探索，已經持續了多年時間。在劉志軍時代，就已經開始省部合作建設鐵路。以這種方式“圈錢”建設的鐵路，既包括干線鐵路，也包括支線和城際鐵路。

但這一模式依然沒有脫離鐵道部的主導。一方面，鐵道部要對這些鐵路進行審批，而且主導這些鐵路的建設；另一方面，鐵道部要求在合資鐵路占據控股地位，地方政府以征地和拆遷費用參股。盛光祖擔任鐵道部部長后，強調要把支線和城際鐵路的投融資、建設；運營等權利下放給地方政府。

劉斌介紹，鐵道部被拆分后，原省部合作的框架也面臨修改，這是鐵路投融資體制改革第一層次的大事。但今后部省合作的范圍，具體會發生哪些變化，目前還沒有一個正式的說法，鐵總和各地方政府在等，銀行等金融機構也在等待。

現在比較明確的是，對于城際鐵路，鐵總不再控股了。很多地方經濟發展，需要建設城際和市郊鐵路，未來這些領域的建設，需要地方政府多出錢出力。而對于非干線鐵路，鐵總也在收縮建設規模。

“鐵總能夠保在建、保干線就很不錯了。”劉斌說。

鐵道部經濟規劃研究院的一位研究人員預計，省部合作協議，鐵道部分拆前簽約的還將繼續有效，由鐵總繼承，按照原合同進行建設。對新項目鐵總則會進行認真加以研究。

雖然規則尚未完全明確，但來自鐵總的消息，已經有多個地方政府前往拜會鐵總和國家鐵路局，探聽省部合作下一步的發展方向。例如，前不久廣東省領導就曾到訪北京復興路10號院。

前述鐵道部經濟規劃研究院研究人員介紹，對于修改省部合作的規則，各地方政府的態度不一樣。廣東省籌集資金的能力比較強，之前也和鐵道部合作開發建設珠三角城際鐵路等鐵路，有相關經驗，所以對鐵總的開放態度較為歡迎。而一些中西部省份，省部合作方式變化，會導致其籌措資金的壓力大增，所以目前還持觀望態度。

重慶市發改委的一名官員告訴記者，由于國家鐵路局和鐵總組建的工作尚在進行之中，政策變化的前景也不明朗，他們會等國家鐵路局和鐵總組建基本完成后，再去與之溝通，所以現在還無法對未來鐵路建設可能出現哪些變化，做出評估。

社會資本進鐵路難題

與吸納地方政府資金，投資建設鐵路的情況類似，吸引社會資本、民間資本進鐵路的嘗試，也已進行多年，但收效不大，還有諸多難點需要克服。

資料顯示，響應國家號召，鐵路系統此前已出臺過兩輪吸引社會資本投資鐵路的政策。2005年國務院頒布了“非公經濟36條”，在打破行業壟斷、放寬市場準入、加大對非公企業支持等方面作出規定。2010年，又出臺了《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，被稱為“新36條”。每次鐵道部都會出臺相應的實施意見，試圖吸引民營資本投資鐵路，這前后雖然出現了一些民資鐵路的案例，但總體而言，收效甚微。

例如，內蒙古伊泰集團為獲得運力，從1998年就開始投資鐵路，目前控股準東鐵路、呼準鐵路等三條運煤專線，并且近年來不斷從這些鐵路中獲利。

潘明了解鄂爾多斯民資進入鐵路的情況。在他看來，伊泰鐵路的成功是少有的特例，其鐵路相當于幾段“盲腸”，一端接入國鐵網，一端接入國煤炭產區，三條鐵路的集疏運體系均由伊泰自己建設和掌控，伊泰的鐵路不但為自己，還為其他煤炭企業運煤。

但其后伊泰聯合滿世集團等當地煤炭企業，參與投資建設的新包神鐵路、準朔鐵路都不成功。原因是無論在建設還是運營中，參股的民資企業均沒有話語權，鐵道部由于政企不分和擁有整個路網，處于絕對強勢地位，總有辦法對民營投資方進行限制。

例如，新包神鐵路2010年10月建成通車后，參股建設的煤炭企業發現，這條線路的集運站都被鐵道部批給一些地方小企業或個人了，這些集運站分布在車站周圍，對車站形成了包圍之勢。參與鐵路建設投資的企業，也必須花高價通過這些集運站，才能發運煤炭。新包神鐵路通車至今一直虧損。而準朔鐵路建設階段便面臨諸多問題，目前仍陷于停工狀態。

蒙華鐵路是國家發改委牽頭進行的，多元化資金投資建設鐵路的試點項目，此前投資的挫敗感，導致多家民營煤炭企業不愿再參與蒙華鐵路的投資。民資煤炭企業當中，只有伊泰集團繼續參與了蒙華鐵路的投資，但能否成功，還有待時間的檢驗。

基于以往的經驗，國家發改委綜合運輸研究所前所長董焰認為，鐵路投融資體制改革很難到位，也很難吸引社會資本進入。理由是在鐵路改革過程中，他們曾提出要實現鐵路建設和運營分開，但這個目標一直沒有實現。鐵總目前仍然是一個政企合一的機構，同時也是一個建運一體化的機構，這就使得鐵路投融資體制的外部環境，與以前沒有本質的區別。

第一，鐵路建設投入資金太大，社會資本難以承受；第二，社會資本無法成為建設主體，造價就很難控制；第三，鐵路運輸必須成網，而目前國家鐵路網仍然掌握在鐵總手中，社會資本進入，即使投資干線鐵路，也是這網中的一條線，進入者仍然沒有話語權。這些因素都決定了本次投融資改革不會取得大的突破。

對此，劉斌認為，此前各方就想在社會資本投資鐵路方面取得突破，但一直沒能成功，原因是此前的改革是部門推動的，由原鐵道部主導。鐵道部肯定會維護自己的行動路線和發展方式，不會主動放棄權利。現在鐵道部已經被拆分，目前的鐵路改革及投融資體制改革，是由國務院層面主導自上而下的改革，再加上原有的鐵路投融資方式已陷入困境，所以取得突破的可能性極大。

鐵路投融資改革不能簡單理解為“圈錢”或者“解困”，而是整體改革的一部分。劉斌表示，“吸引社會資本進入鐵路，重點在于制定規則，厘清社會資本進入鐵路投資后的權利和義務，保障其利益。規則必須明確，鐵總不能利用國鐵網的行業壟斷地位限制別人。交通運輸部或國家鐵路局必須明確職責，強化對行業壟斷的監管，加強對不正當競爭的監管。

劉斌表示，不能再由鐵總一家來安排鐵路的事情，鐵總只是投融資體制改革的參與方，而不是主導方。改革就是要削弱鐵總的話語權，改革它的利益。基于以往多次調研的經驗，劉斌認為，只要制訂好規則，確保執行，就有希望引入更多社會資本投資鐵路。