成渝城市群成長的煩惱：高層協調機制需到位

2013年05月30日 02:31
來源：21世紀經濟報道作者：李果;宋江云

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本報記者李果、宋江云

成都、北京報道

截至5月底，成渝城市群上升為國家級城市群——這一建議已提出近3個月。

該建議今年兩會期間由61名全國人大代表向全國人大提出。成渝兩地城市群的下一步打造戰略，仍未有最新的官方消息。

除長三角、珠三角、環渤海灣外，在中國城市群內，有望成為經濟第四極的競爭者眾多。

國家發改委城市和小城鎮中心研究員易鵬對本報表示，包括成渝城市群在內，還有中三角區域、中原經濟區、沈大經濟帶由于均為地區經濟龍頭，均是第四極的備選。

但與中部四省：湖北、湖南、江西、安徽近日已經向國務院上報《加快推進長江中游城市群一體化發展的請示》不同，本報采訪了解到，自重慶代表團提出上述建議后的幾個月中，成渝兩地官方并未有實質性進展對外披露。

“我私下認為會有整體規劃上報，但公開渠道未獲得任何消息”，四川省發改委一名官員稱，而重慶市和成都市發改委層面亦向本報稱，未有關于成渝城市群建設的進展可披露。

盡管官方態度未明，但成渝兩地至1997年“分家”后，近幾年在各個層面的融合速度一直加快，“成渝一體化發展是未來方向，只是現在時機不成熟”，四川省社科院副院長盛毅稱。重慶社科院區域所所長李勇同樣也支持該觀點。

謀一體化

“成渝兩地在經過多年的各自發展后，確實越來越感覺到，作為西部城市，只有利用各自優勢抱團發展，才能獲得與中東部城市群競爭的足夠資本”，區域經濟學者劉斌夫表示。

兩地在官方正式合作的起點，可追溯到2007年。當年6月國務院正式批準在成都市和重慶市設立綜合配套改革試驗區。國家發改委在彼時表示，選擇成渝為西部的綜改試驗區，既有典型性又有全局意義，即城鄉二元結構，城鄉發展不平衡在這兩地集中體現。通過成為綜合改革試驗區，重慶市和成都市分別在各自轄區推進戶籍制度、土地管理和使用制度、社會保障制度、公共財政制度、農村金融制度、行政體制等改革。

而國家發改委也希望通過兩市在統籌城鄉綜合配套改革方面積累的經驗，為下一步更高層面進行改革試點奠定良好的基礎。

“更高層面的改革試點，或許就是指成渝城市群的全域改革，與一體化發展”，四川省發改委一位人士指出。該人士指出，一體化發展”是指實行統一的的財稅、金融、產業、土地和就業等區域政策。比如在金融政策方面，未來可將探索農村土地經營權和地上建筑物及附著物抵押質押信貸模式。

2012年后，成渝兩地的開始合作加強，如在剛剛結束的渝洽會上，四川的內江、南充、廣安、達州等9個環渝城市在渝舉辦8場招商活動，簽約項目160余個，投資總額1300億元。

即便如此，就目前情況而言，盛毅認為在短時間內成渝實行一體化發展并不可能。“成渝城市群還處于自身的培育階段，時機不成熟。但成渝兩地作為西部經濟核心，均處于高速發展階段，一體化過程時間或將短于長三角發展所用的時間。

在一體化推進過程中，學者官員建議，不能僅僅使得城市群在地理上連接，還應該在更高的層面上建立協調機制。

四川省統計局科研所所長車茂娟認為，目前阻礙兩地深層次合作的原因是成渝兩地政府的高規格的協調機制不健全，此外，跨區域間的制度障礙依靠地方政府難以協調和突破。

劉斌夫建議，下一步，成渝兩地應建立協調機制，每年定期召開聯席會議，通過官方對話解決兩地發展中的同質化競爭問題，并負責制定相關的規劃和政策措施，指導經濟區的發展，另外要完善川渝兩地政府以及毗鄰地區政府間的協調機制，加強區域合作與發展規劃，政策等方面的銜接與協調。

跨區博弈

據本報了解，此前成渝經濟區的合作主要體現為基礎設施建設，以及產業合作方面。在基礎設施建設方面，體現為快速客運專線鐵路，以及公路、鐵路，內河航運、民航、管道綜合交通運輸網絡。產業方面則在共同培育和建設國家重大裝備制造業基地、高技術產業基地、清潔能源基地、國防科研產業基地，優勢農產品生產加工基地。

事實上，雖然此前成渝兩地有經濟區的跨區合作，但兩地距離“一體化”發展構想甚遠。

2011年《成渝經濟區規劃》出臺，該經濟區范圍包括重慶市31個區縣和四川省15個市，被認為是西部唯一具備突破省市界限，在更大范圍內優化配置資源的地區。但兩年多來其經濟區的發展，在一些關鍵環節仍未有銜接和協同。

在制度層面兩地跨區域投資等，所遭遇的阻力仍不小。多家赴重慶投資的川企負責人對本報記者表示，目前川渝兩地銀行均不認可跨區域抵押，導致投資門檻過高，而四川省稅務部門的稅務核算結果，并不能獲得重慶稅務部門的認可。

可見單財稅制度的改革，就是川渝一體化進程中制度障礙之一。

在產業分工上，迄今成渝兩地在多個方面仍有直接競爭，其中最明顯的例子是在IT產業上兩地競爭明顯。

本報了解到，目前成渝兩地均實現了從組裝到制造的轉變，并引進惠普、聯想等企業，此外，成渝兩地目前都開通了直達歐洲的貨運列車，以滿足IT產品的運輸要求。對于僅相隔300公里的成渝兩地，是否值得同質化發展IT產業，成渝兩地官方一直未公開回應，不過，IT產業卻被兩地同時列為未來經濟重要的增長點。

成都的計劃是，到2015年成都高新綜合保稅區將形成5000億元產值的IT產業集群。而重慶則希望在2015年達到1萬億元規模，占全市工業總產值的30%以上，成為國民經濟第一支柱產業。

從幾大支柱產業看，兩地存在幾大競爭。比如成都的支柱產業是電子信息、機械(含汽車)、醫藥、食品(含煙草)、冶金建材、石油化工。重慶的支柱產業是汽車摩托車、裝備制造業、天然氣石油化工、材料工業、電子信息業、輕紡勞動密集型產業和能源工業。成渝兩地的產業布局趨于同質化。

采訪中有一些學者希望通過打造城市群從更大范圍上布局產業，協同產業發展；但也有學者擔心形成城市群后，政府反而硬性干預兩地的產業布局，不利于產業發展。

四川省社科院區域經濟研究所所長周江說，打造城市群在制度方面，需要從上至下的改革。之前重慶在未和四川分家之前，產業配置方面實際上有分工的，但重慶直轄后，和四川的產業逐漸形成競爭關系。

“比如在汽車產業上，幾乎同樣的區位優勢和工業基礎，成渝兩地任何一方都不可能不發展。只有做到統一的市場，成渝兩地形成上下游供應鏈的關系，才能夠使得成渝兩地的產業協調發展”

但周江同時認為，即便成功升級打造成渝城市群后，對產業不應該過多強調政府調控，而應該以市場調節為主。

重慶社科院區域所所長李勇指出，成渝間的產業同質化競爭并不具備長期的可延續性。產業如果調整，更多的依靠企業選擇，成渝即使形成了城市群，產業同質化的問題亦不可能隨即消失，應該相信市場本身對資源配置的作用，比如電子產業，富士康選擇成都，和惠普選擇重慶，都是企業在調研成渝兩地后，結合自身的訴求作出的選擇，而政府主要做好的是基礎服務。

城市群難題

不過這種高規格對話機制在城市群層面能否實現，并不被看好。

國家發改委城市和小城鎮中心研究員易鵬就對本報直言，即使城市群上升為國家戰略，亦不能在短時間內使經濟有較大突破，“目前國內連哪里是中國經濟第三極都尚無官方的定論，更不用說在短期去尋找真正的第四極”

李勇說，企業所反映的貸款難等問題，很難由地方政府解決，比如貸款難和抵押難，即使成為統一的城市群后，短期內亦不會被解決，金融體制的問題應該由更高層面出臺措施。

周江同樣認為制度上的障礙并非可從下至上解決，且從國內其他城市群而言，跨區域的行政壁壘同樣存在，除沈大城市群在同一個省，不存在此障礙外，其余多數城市群均有此問題。

眾所周知，城市群概念主要從經濟層面提出，但城市群打造過程中，往往又被各種行政區劃所阻隔，實現高層級協調很難。

中國社會科學院區域經濟研究所研究員、中國城市經濟學會秘書長劉維新對本報表示，城市群不能光在地理連接上做文章。

劉說，在國民經濟發展的作用和比例來說，不能一連接就說它是城市群，現在有好多“城市群，其實并未達到城市群要求。一個城市群要有三個條件：一個是經濟總量占50%；形成一個完整的經濟體系；城市之間形成交通物流體系。

國家發改委綜合運輸研究所研究員董焰稱，成渝城市群概念總體比較不錯，但兩地各自有打算，比如成都還想向南發展，重慶還想向東發展，不滿足于向西，都有自己的打算。

“并不是說成渝就是一體建設了，都是有自己的小算盤的。重慶的重心是往東的，對向西建設是不感興趣的”。