劉尚希：借營(yíng)改增之機(jī)拓展中央與地方財(cái)政關(guān)系改革

2013年06月19日 08:59
來(lái)源：中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào) 作者：劉尚希

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“營(yíng)改增”看似僅僅涉及兩個(gè)稅種，即增值稅擴(kuò)大范圍和營(yíng)業(yè)稅退出，實(shí)際上牽動(dòng)了整個(gè)財(cái)稅體制。

從推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，加快打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的要求來(lái)看，最好是把屬于全民所有的公共資源、資產(chǎn)也納入中央與地方之間的財(cái)權(quán)劃分范圍，把稅權(quán)、費(fèi)權(quán)、產(chǎn)權(quán)作為完整財(cái)權(quán)綜合考慮，徹底調(diào)整中央與地方的財(cái)權(quán)劃分范圍、劃分方式。這種設(shè)想盡管難度大，但改革的紅利也最大。

“營(yíng)改增”既是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重大舉措，也是拉開(kāi)財(cái)稅改革序幕的抓手

增值稅和營(yíng)業(yè)稅覆蓋了我國(guó)除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的所有行業(yè)和企業(yè)，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，其產(chǎn)生的影響不只是繳納營(yíng)業(yè)稅的行業(yè)和企業(yè)，而且包括了繳納增值稅的行業(yè)和企業(yè)，因?yàn)槠渫赓?gòu)服務(wù)也會(huì)由于有了增值稅發(fā)票而納入進(jìn)項(xiàng)稅的抵扣范圍。從產(chǎn)業(yè)、企業(yè)來(lái)看，“營(yíng)改增”的影響是全局性的也是長(zhǎng)期性的，其產(chǎn)生的“連環(huán)減稅效應(yīng)”和“創(chuàng)新激勵(lì)效應(yīng)”，有利于二、三產(chǎn)業(yè)融合與創(chuàng)新，是促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大舉措。隨著今年8月1日之后按行業(yè)逐步在全國(guó)推開(kāi)，營(yíng)改增的影響會(huì)隨之?dāng)U大。

“營(yíng)改增”看似僅僅涉及兩個(gè)稅種，即增值稅擴(kuò)大范圍和營(yíng)業(yè)稅退出，實(shí)際上牽動(dòng)了整個(gè)財(cái)稅體制。從改革的角度觀察，營(yíng)改增是拉開(kāi)整個(gè)財(cái)稅改革大幕的抓手，將帶動(dòng)整個(gè)財(cái)稅體制改革。

一是推動(dòng)稅制改革。我國(guó)現(xiàn)有19個(gè)稅種，如果營(yíng)業(yè)稅徹底退出，那意味著我國(guó)的稅種減為18個(gè)，增值稅將覆蓋所有的行業(yè)和企業(yè)。增值稅取代營(yíng)業(yè)稅，將使整個(gè)稅制更加適應(yīng)發(fā)展的要求。這體現(xiàn)在：第一，進(jìn)一步簡(jiǎn)化了稅制。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》針對(duì)稅制改革明確提出了“簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的原則，這些年來(lái)的稅制改革一直都是依照這個(gè)原則展開(kāi)。“營(yíng)改增”顯然是進(jìn)一步簡(jiǎn)化了我國(guó)的現(xiàn)行稅制，終結(jié)了貨物與服務(wù)實(shí)行不同稅收制度的歷史。第二，進(jìn)一步強(qiáng)化了稅制中性。稅制中性原則是1994年稅制改革時(shí)就提出并堅(jiān)守的一條重要原則。所謂稅制中性，就是讓稅制對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生的扭曲性影響盡可能降到最低，為市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件。例如，2008年實(shí)現(xiàn)內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并，使我國(guó)稅制的中性化邁進(jìn)了一步，促進(jìn)了內(nèi)外資企業(yè)的平等競(jìng)爭(zhēng)。增值稅較之于營(yíng)業(yè)稅，是一個(gè)具有明顯中性特征的稅種，目前在150多個(gè)國(guó)家實(shí)行。擴(kuò)大增值稅的范圍，也就擴(kuò)大了稅制中性的領(lǐng)域，增強(qiáng)了整個(gè)稅制的中性化，減少了對(duì)市場(chǎng)造成的扭曲。第三，有利于稅收征管。一方面是稅種減少，增值稅與營(yíng)業(yè)稅并存導(dǎo)致的征管復(fù)雜性程度降低。一般而言，稅種越多，征管就越是復(fù)雜。這對(duì)降低征管成本也有明顯的作用。另一方面是增值稅的內(nèi)在抵扣鏈條更加完整，減少了增值稅的漏洞，使銷項(xiàng)稅的抵扣變得更簡(jiǎn)單明了，在一定程度上可強(qiáng)化征管，減少稅收流失。

二是帶動(dòng)財(cái)政體制改革。增值稅和營(yíng)業(yè)稅都是中央地方共享稅，只不過(guò)共享分稅方式不同。國(guó)內(nèi)增值稅是按照比例分稅，75%歸中央，25%屬地方，進(jìn)口貨物的增值稅全部歸中央；而營(yíng)業(yè)稅則是按照稅目分稅，鐵道、中央金融保險(xiǎn)企業(yè)的營(yíng)業(yè)稅歸中央，其他的營(yíng)業(yè)稅全部歸地方，成為地方的重要財(cái)權(quán)和財(cái)力來(lái)源。從當(dāng)前的稅收收入結(jié)構(gòu)來(lái)看，增值稅是我國(guó)的第一大稅種，營(yíng)業(yè)稅是僅次于企業(yè)所得稅的第三大稅種。營(yíng)業(yè)稅在地方收入(不含地方土地出讓、兩權(quán)價(jià)款等沒(méi)有納入現(xiàn)行分稅制體制的收入，以及中央轉(zhuǎn)移支付收入)中的比重一般占到40%，是地方一般預(yù)算收入的重要來(lái)源。為了不影響地方利益，在沒(méi)有調(diào)整體制的條件下，當(dāng)前“營(yíng)改增”試點(diǎn)過(guò)程中采取的解決辦法是原來(lái)歸地方的營(yíng)業(yè)稅改征增值稅之后依然入地方庫(kù)，中央不參與因試點(diǎn)所帶來(lái)的增值稅增量的分成。不言而喻，隨著營(yíng)業(yè)稅的全面退出，中央與地方之間財(cái)權(quán)的重新劃分就將浮出水面。這意味著1994年財(cái)稅改革打造的中央地方分稅框架必須作出重大調(diào)整。財(cái)政體制是事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力三要素組合構(gòu)成的一種基礎(chǔ)性制度安排，“營(yíng)改增”引發(fā)的改革效應(yīng)，恐怕不只是財(cái)權(quán)，而將涉及財(cái)政體制三要素的重新匹配組合。

借“營(yíng)改增”之機(jī)，拓展中央與地方財(cái)政關(guān)系改革

如果“營(yíng)改增”在全國(guó)全面推行，那么，中央與地方財(cái)政關(guān)系應(yīng)當(dāng)如何改革？是就稅論稅，打造一個(gè)地方主體稅種來(lái)解決地方營(yíng)改增之后主體稅種缺位的問(wèn)題，還是把分稅納入整個(gè)中央與地方財(cái)政關(guān)系框架來(lái)設(shè)計(jì)？不同的設(shè)想，有不同的路徑，其難易程度與改革效果也是各不相同的。大致可以有五種設(shè)想來(lái)化解“營(yíng)改增”引發(fā)的財(cái)政體制問(wèn)題。

一是繼續(xù)沿用試點(diǎn)時(shí)采用的辦法，原來(lái)征收營(yíng)業(yè)稅范圍內(nèi)產(chǎn)生的增值稅繼續(xù)繳入地方庫(kù)，歸地方收入。其優(yōu)點(diǎn)是現(xiàn)行的分稅格局可以基本不動(dòng)，省去了中央地方利益調(diào)整導(dǎo)致的諸多麻煩。但具體操作上會(huì)相當(dāng)繁瑣，容易混庫(kù)，更重要的是將會(huì)對(duì)地方政府行為產(chǎn)生不確定性影響。顯然，這種辦法的負(fù)面作用很大，進(jìn)一步扭曲中央與地方財(cái)政關(guān)系。

二是對(duì)增值稅的分享比例進(jìn)行調(diào)整，中央的增值稅分享比例下調(diào)，地方的分享比例上調(diào)，具體比例依據(jù)測(cè)算數(shù)據(jù)來(lái)確定，以不影響地方既得利益為基本原則。其優(yōu)點(diǎn)是影響面小，僅僅涉及一個(gè)稅種的分享比例調(diào)整。增值稅主要來(lái)自生產(chǎn)環(huán)節(jié)，擴(kuò)大地方分享比例，無(wú)疑將會(huì)強(qiáng)化地方政府的投資動(dòng)機(jī)。在投資與消費(fèi)嚴(yán)重失衡的條件下，這種制度安排會(huì)產(chǎn)生火上澆油的效果。這與調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的要求是相悖的。

三是增值稅的分享比例保持不變，或在調(diào)整的同時(shí)，對(duì)其他共享稅種同時(shí)進(jìn)行調(diào)整，例如在企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅中擴(kuò)大地方的分享比例。也可以統(tǒng)籌考慮各個(gè)稅種，重新劃分中央與地方的財(cái)權(quán)，重新設(shè)定中央稅與地方稅。這需要評(píng)價(jià)各個(gè)稅種對(duì)地方行為動(dòng)機(jī)、對(duì)中央收入以及對(duì)當(dāng)前調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的影響來(lái)綜合權(quán)衡。涉及面廣，改革難度較大。其優(yōu)點(diǎn)是在保持中央與地方財(cái)政關(guān)系基本框架穩(wěn)定的條件下，可以一并解決老體制的一些遺留問(wèn)題，例如稅收返還一并取消。這是在其他稅種不進(jìn)行改革條件下作出的一種選擇，意味著稅制結(jié)構(gòu)的缺陷難以利用這個(gè)機(jī)會(huì)矯正。

四是實(shí)行“營(yíng)改增”的同時(shí)，對(duì)其他稅種一并改革，據(jù)此再考慮財(cái)權(quán)劃分。如消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅等都有改革的空間和增收的潛力。進(jìn)一步完善整個(gè)稅制，調(diào)整中央與地方之間的財(cái)權(quán)劃分才有扎實(shí)的基礎(chǔ)。稅制改革與財(cái)權(quán)劃分改革同時(shí)進(jìn)行，用一攬子方案解決稅制和財(cái)政體制中不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新階段的比較突出的矛盾和問(wèn)題。其優(yōu)點(diǎn)是避免了改革的碎片化，減少改革的陣痛時(shí)間。但需要精心設(shè)計(jì)，并有決心和信心承受改革的風(fēng)險(xiǎn)壓力。

五是把屬于全民所有的公共資源、資產(chǎn)也納入中央與地方之間的財(cái)權(quán)劃分范圍，把稅權(quán)、費(fèi)權(quán)、產(chǎn)權(quán)作為完整財(cái)權(quán)綜合考慮，徹底調(diào)整中央與地方的財(cái)權(quán)劃分范圍、劃分方式。同時(shí)，對(duì)中央與地方事權(quán)劃分也進(jìn)行調(diào)整，使廣義財(cái)權(quán)、事權(quán)的劃分改革同步推進(jìn)。這涉及行政體制改革、公有制下的產(chǎn)權(quán)制度改革等重大問(wèn)題，涉及面更寬、難度更大。其優(yōu)點(diǎn)是改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性更強(qiáng)，可以化解諸多深層次的矛盾和問(wèn)題，放大改革的紅利。

上述五個(gè)方面的設(shè)想，其難度、復(fù)雜性是逐步遞增的，如何抉擇，取決于改革的膽識(shí)與決心。從推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，加快打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的要求來(lái)看，最好是采取第五個(gè)設(shè)想，盡管難度大，但改革的紅利也最大。而且，包括“營(yíng)改增”在內(nèi)的稅制改革、事權(quán)劃分改革、公共產(chǎn)權(quán)收益制度改革已經(jīng)迫在眉睫，已經(jīng)難以拖延。不如利用“營(yíng)改增”這個(gè)機(jī)會(huì)，實(shí)行一攬子改革，使財(cái)稅改革全面推進(jìn)，這樣也避免了改革碎片化的風(fēng)險(xiǎn)。劉尚希