財稅體制改革方案尚未公布 “營改增”或成破局關鍵

2013年06月21日 02:16
來源：第一財經日報作者：張靜

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2013年行進一半，作為此輪經濟體制改革中的突破口，財稅體制改革方案今年何時能拿出備受關注。

財稅體制改革有著牽一發而動全身的重要性。李克強總理在3月底召開的國務院常務會議上提出，今年財稅改革要拿出方案，循序推進。

不過至今，官方尚無改革方案的明確信息透露。官方顯得沉默，學界的討論從未停止，如何破解土地財政“綁架”地方政府的難題，“營改增”對分稅制體系的挑戰，以及困擾中國地方政府多年的縣級財政不足等問題，都亟待取得突破性進展。

“土地財政”亟待松綁

土地財政已經成為我國地方財政收入中飽受詬病難以維系卻也難以破解的一道難題。

廈門市規劃局局長趙燕菁在之前給本報撰寫的《重新研判“土地財政”》一文中指出，1994年的分稅制改革，極大地壓縮了地方政府的稅收比例，但卻將當時規模很小的土地收益劃給了地方政府，從此奠定了地方政府走向“土地財政”的制度基礎。

由于信息缺乏，對于土地出讓收入占財政收入的比重，官方和民間并沒有統一的結論。

財政部副部長王保安去年底在《人民日報》撰文稱，土地出讓純收益占出讓收入還不到1/3，不到地方可用財力的一成。

但民間數據卻與此相左。北京工商大學貿易經濟系副主任、中國市場學會流通學術委員會副秘書長徐振宇此前發布一組數據，顯示2008~2012年五年間，地方政府土地出讓純收入約4.1萬億元。

這一數據沒有得到官方認可。這也顯示出，由于信息不對稱，土地收入能為地方財政提供多少“血液”，至今沒有明確數據支撐。

今年兩會期間公布的2012年中央和地方預算執行情況僅顯示，去年國有土地使用權出讓收入減少，關于地方土地出讓支出的表述僅有一句，國有土地使用權出讓收入安排支出28046.04億元，下降1.3%。

各地每月每季度發布的財政收支數據中，甚少公布國有土地出讓收入，僅僅是籠統公布政府性基金收入。

數據不詳令學界和投行更為擔心地方政府不透明的土地財政收支恐怕難有可持續性。經濟學家華生年初曾指出，中國財政體制首先要解決的就是賣地財政問題，并認為這是“財政體制改革的第一件事”。

他指出，如果延續“土地財政”，一方面會導致土地補償越來越高，另一方面招拍掛進一步推高地價和房價，結果造成土地資源集中和部分人的暴富，堆積越來越大的資產泡沫、地方債務和金融風險。

然而在中國公共財政剛性支出不斷加大的同時，財政收入在全球經濟形勢不景氣，以及轉變經濟發展方式、結構性減稅等多重因素影響下出現了增速趨緩的現象。

2012年，我國財政收入增幅回落明顯。中央財政收入增幅為9.4%，是2008年以來最低，地方財政收入增幅為16.2%，是五年來次低，僅高于全球金融危機爆發后形勢最嚴峻的2009年。

一邊是財政剛性支出不斷上升，地方投資動力依舊旺盛，另一邊是財政收入不斷下降，尤其是稅收收入增幅乏力。如何在這種情況下破解土地財政難題，理順中央與地方事權和財權，為此輪財稅體制改革提出了考驗。

對于地方頻繁抱怨入不敷出，財政部財政科學研究所副所長白景明認為，地方財力不足有兩種理解：一種是滿足不了履行基本事權的支出；第二種，是支出需求無法滿足，如地方政府要上很多項目缺錢。

財政部財政科學研究所所長賈康指出，地方稅體系和地方政府陽光融資制度建設嚴重滯后，省以下財政分稅制遲遲不能落實，成為政府職能轉換、行為優化方面的明顯障礙，基層財政困難、地方大量隱性負債、過度依賴“土地財政”等為人們所詬病的問題，都與此有關。

“營改增”或成破局關鍵

賈康在《財稅政策調控與新一輪價、稅、財配套改革》一文中指出，財稅改革密切聯系戰略和全局。1994年的財稅配套改革具有里程碑意義，打造與市場經濟相匹配的以分稅制為基礎的分級財政體制和多稅種復合稅制。

在運行20年之際，2012年啟動的“營改增”改革或將對現行的分稅制帶來一定程度的沖擊。這項改革被認為是財稅改革的重要突破口，不僅承擔著減輕稅負的作用，因增值稅作為中央地方共享稅還涉及到中央與地方分成，改革將會帶來地方稅源及稅收的劇烈變動，因此營改增在倒逼理順中央和地方事權財權關系方面也被寄予厚望。

近期由中國金融四十人論壇發布的《關于財稅體制改革的思路》報告指出，如果營改增全面推開，地方稅源將減少約12000億人民幣。

報告特別說明，從營業稅改成的增值稅由國稅部門代征后全部返還地方，這種做法從中長期來看無法持續，因改革后的增值稅與原有增值稅用不同方式分享，將扭曲地方政府的激勵機制和稅收公平，其次國稅局征收或令其在征收中偏袒中央政府利益，此外，改為增值稅后，企業傾向于專業化分工，返還基數難以科學界定。

對于這一地方財政缺口，另一份由國內多位知名經濟學家組成的智庫機構發布的報告顯示，營改增后，現行的分稅制將難以持續。如果營業稅全部改為中央和地方分成的增值稅，地方政府依賴地方稅務局組織的收入將為總收入的18%左右，依賴于中央政府國稅局征收的地方收入約為總收入的24%，依賴于中央政府財政撥付的轉移支付收入假定為20%，就公共預算來說，地方政府組織的收入僅占到全部收入的三分之一，三分之二依賴于國稅局和財政部。

報告建議，按照1994年確定的分稅制，地方政府財政收入應該達到40%加20%的轉移支付，中央收入占60%，但有20%轉移至地方，因此，必須將因營改增而減少的地方政府收入用其他辦法彌補，以使地方政府自己組織的稅收能達到40%，占地方總收入的三分之二。

對于如何增加地方自主財力，《關于財稅體制改革的思路》報告給了三種方案，一種是將特別消費稅和車輛購置稅改為在消費環節征收，同時劃歸地方，第二種方案是保持中央和地方75：25的增值稅分享比例，將增值稅稅率降低到12%，允許地方開征8%以內的零售稅，第三種方案是將增值稅地方分享比例提高20個百分點，將個人與企業所得稅的地方分享比例提高10個百分點。

針對上述三個方案，報告傾向于采用第一種方案，因為對企業的沖擊面小，可行性強，但報告也建議，中長期看房產稅將逐步成長為重要地方稅種。

無論采用哪種方案，雖然地方財力與事權的匹配基本得到解決，但地區間的財力有可能會發生明顯的重新洗牌，由此帶來了轉移支付的改革問題。今年以來由不同智囊機構發布的多個報告里都提到，稅權的重新分配必須與轉移支付改革配套進行。

在今年上半年發布的《關于2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》中，針對財稅領域改革，提到要完善財政轉移支付制度，減少、合并一批專項轉移支付項目，增加一般性轉移支付規模和比例。

國家審計署2013年1月發布的《關于2011年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問題的整改結果》顯示，財政轉移支付管理方面的問題包括了一般性轉移支付力度仍應加大、專項轉移支付管理制度不健全、部分專項轉移支付未實現預期目標的問題。

對應這些問題，財政部也給出了自己的解決辦法，包括繼續完善中央財政對地方均衡性轉移支付規模穩定增長機制，對虛假申報套取淘汰落后產能獎勵資金的問題，地方政府收回違規企業獲得的獎勵資金等。

但是，囿于預算制度的不完善，轉移支付尤其是專項轉移支付仍存在諸多漏洞，造成“跑部錢進”等現象屢禁不止。因此，學者建議爭取將一般性轉移支付占全部轉移支付的比重提高到三分之二。

“營改增”擴容試點的推進已是箭在弦上，8月1日起，“1+7”個行業將在全國推進改革，這項改革相對進行得較為順利，而資源稅和房產稅的改革則難度明顯。

賈康認為，應該以資源稅改革為契機使類似煤這樣的基礎能源體現出應有的稀缺性，理順比價關系和價格形成機制，同時此項改革的意義還在于可以為地方稅體系提供主體稅源。

對于熱議不斷，但官方遲遲未公布進展的房產稅改革，賈康則認為，“中國的住房現實存量沒有任何的負擔和成本，大家都把這個作為自己利益空間能擴張就擴張的資源。通盤考慮，一個房產稅肯定不能解決這么錯綜復雜的問題，但是著眼于建立一個現代國家、一個現代社會、現代稅制，使住房保有環節的稅收從無到有逐漸成型，中國在這方面繞不開不動產稅。”

對于房產稅的征收，《關于財稅體制改革的思路》報告中建議在三年內穩步擴大房產稅試點，2020年前基本覆蓋主要城市，同時建議短期內考慮對增量征收，逐步擴圍到存量房。

附表 2000年~2012年國家財政收支總額及增長速度

資料來源：國家統計局

年份財政收入財政支出增長速度(%)

(億元) (億元) 財政收入財政支出

2000 13395.23 15886.50 17.0 20.5

2001 16386.04 18902.58 22.3 19.0

2002 18903.64 22053.15 15.4 16.7

2003 21715.25 24649.95 14.9 11.8

2004 26396.47 28486.89 21.6 15.6

2005 31649.29 33930.28 19.9 19.1

2006 38760.20 40422.73 22.5 19.1