工業存量土地入市醞釀新政借鑒廣東模式

2013年06月21日 23:25
來源：經濟觀察報作者：降蘊彰

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新型城鎮化發展總體規劃日趨臨近，與之相配套的土地制度改革思路也在逐步清晰。

在確定今年啟動宅基地制度改革試點之后，國土部也在醞釀重點針對東部、中部和東北地區的工礦企業存量用地入市新政，預計從明年開始，國土部將通過控制新增建設用地計劃指標，要求新設立的試點縣、市加大工礦廢棄地復墾力度，盤活存量建設用地，提高城鎮化土地利用效率。

目前國內對工礦廢棄地復墾入市較為成功的是廣東。2008年至今，廣東省共完成“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”（下稱“三舊”）用地改造15.1萬畝，其中對舊廠房、舊工礦廢棄地的復墾利用占到三分之一左右。

6月17日，國土部在廣州召開推進節約集約用地示范省建設會議，國土部部長姜大明明確表示，廣東省以“三舊”改造為重點的節約集約用地為全國提供了重要借鑒；廣東省國土資源廳更進一步的說法是，廣東“三舊”改造模式有望在全國逐步推廣。

對此，原國家土地管理局規劃司副司長鄭振源和中國人民大學經濟學教授陶然認為，由于過去城鎮化、工業化的粗放式發展，中國工礦用地供應率占國有建設用地供應量的40%-50%，未來通過對工礦廢棄地復墾，將騰出的大量工業存量用地升級為住宅及商業用地，不僅可以抑制房價高漲，化解現有城市房地產泡沫，還可以為地方政府帶來數額可觀的土地出讓金收入，用于逐步償還地方政府的巨額存量債務。

“工地”入市

中國當前經濟增長模式的一個最重要特點，就是地方政府在區域競爭壓力之下，為了招商引資，紛紛通過大建各類工業開發區和工業園區的方式來為制造業投資者提供廉價土地。這樣導致的結果是，國內工業建設用地占比大、浪費大、存量大，與中央控制建設用地、節約用地的目標背道而馳。

據陶然介紹，從上世紀90年代后期開始，隨著地方國有與鄉鎮企業改制的完成，沿海地區地方政府就率先開始大規模建設各類工業開發區。針對各地開發區過多過濫、亂占耕地等問題，從2003年7月起國務院部署開展了在全國范圍內的開發區清理整頓工作。國家發改委、國土資源部等部門2006年12月公布的結果顯示，全國各類開發區已由清理整頓前的6866個核減至1568個，規劃面積由3.86萬平方公里壓縮至9949平方公里。

從表面上看，國務院的這場清理整頓使得開發區總數大幅下降，但事實上，這些被核減掉的開發區只是摘掉了“開發區”名稱而已，多數轉變成所謂的“城鎮工業功能區”或“城鎮工業集中區”，原有的開發區功能以及開發區的空間規模幾乎沒有任何改變，不少地方開發區用地規模甚至還在不斷擴大。

根據陶然等專家所做的調查，最近幾年，隨著沿海發達地區建設用地指標短缺、勞動力緊張以及欠發達地區政府在農村稅費改革后收入下降并追求新的稅基，各類工業開發區建設熱潮已經從沿海地區蔓延至中西部地區。

陶然告訴經濟觀察報，他帶領團隊在蘇北、福建內地、安徽、江西、湖南、湖北、四川、重慶等地調查時發現，各地在招商引資中幾乎毫無例外地為工業投資者提供低價土地和補貼性基礎設施，雖然國家協議出讓規定不低于基準地價的70%，并于2007年制定統一的工業用地出讓最低指標，但是定價權掌握在地方政府手里，為了招商引資，爭搶項目，工礦用地定價非常低，不乏零地價。有的地區一畝工業用地的出讓金，扣除征地成本和基礎設施建設成本后，地方財政凈損失居然高達十幾萬。

鄭振源分析表示，2009年中國新一輪財政與信貸刺激政策之后，內地工業開發區建設的速度進一步加快，數據顯示，2009年、2010年、2011年，連續三年全國工業用地出讓分別是14.1萬公頃、15.4萬公頃、19.3萬公頃，不僅比金融危機之前的工業用地有迅速增加，也同時大幅超過商住用地出讓規模。這些建設也使得地方政府債務余額在2009年之后幾乎翻倍，達到上10萬億規模。

地方政府為招商引資采取的殺價賣地的模式，直接導致了中國城市土地利用結構非常不合理，工業用地比重日趨偏大，住宅、交通、環境綠化和第三產業用地比重卻逐步降低。從國土部公開的城市建設用地數據來看，近些年，中國工業用地供應率每年都占到國有建設用地供應量的40%-50%，而其它國家城市化過程中新增土地用于工業建設一般都不超過20%。

國土部在醞釀通過控制新增建設用地計劃指標，制定工業存量用地入市的新政過程中，曾征求過陶然等土地問題專家的意見和建議。多位專家表示，在下一步國土部推進的工業存量用地入市中，重點針對的是東部、中部地區的工業園區、工礦企業的存量土地，此外，對于東北地區老工業基地存在的用地低效、閑置、荒廢等情況，國家發改委、國土部等部門也將制定相關政策，采取工礦廢棄地復墾的辦法，妥善解決這些問題。

借鑒廣東模式

據了解，目前國內對工業存量用地入市做得較為成功的是廣東，按照廣東省國土資源廳執法監察局局長李師近期透露的信息，下一步國土部或將把廣東改造工礦企業存量用地的經驗推廣至全國。

完整來講，除對舊廠房的改造之外，廣東從2008年開始的對城市建設原有用地的改造還包括對舊城鎮、舊村莊的改造。由于廣東是全國唯一與國土部合作共建節約集約用地試點示范省，因此廣東在“三舊”改造中進行的一系列創新，比如政府逐步退出壟斷供地的位置，允許土地權利人自行開發或與人合作開發，充分照顧了投資主體、被改造地塊單位和個人的權益，形成了改造利益多方共享的格局，這實際上已經觸及了現行土地政策制度的“盲區”或“模糊地帶”。

與國土部的合作試點進行至今，廣東省共完成“三舊”改造15.1萬畝，節約用地6.8萬畝，實現節地率45%；累計處置閑置土地2067宗，盤活用地面積超過12萬畝。單位建設用地二、三產業增加值由2008年的1.88億元/平方公里，提高到2012年的2.86億元/平方公里，增幅為52%。

廣東省國土廳今年統計的數據顯示，目前廣東省至少還有410萬畝地可以作為“三舊”改造的土地，而國土部給廣東省2006~2020年下達的用地指標是430多萬畝，足可見“三舊”改造給廣東經濟發展、城鎮化建設帶來多少好處。

在廣東對外公開的“三舊”用地改造數據中，并沒有透露對舊廠房的具體改造數據，但根據專家分析，5年來，廣東對舊廠房、舊工礦廢棄地的復墾利用大約是占到整個“三舊”改造用地的三分之一左右。預計后期，廣東一些市（區、縣）利用工業存量用地的空間還很大。

廣州市是推行“三舊”改造較為成功的地區，據廣州市“三舊”辦副主任陳建華介紹，廣州市自2009年全面啟動“三舊”改造工作以來，該市“三舊”用地共15000宗，其中改造舊廠區196平方公里，占整個“三舊”用地總量的34.6%。未來10年，廣州還計劃改造200家舊廠房土地處置。

廣州市國土房管局副局長黃文波進一步的說法是，“全市共有約150平方公里舊廠房用地，按照40％三舊改造用地用于產業轉型，每平方公里土地投資100億元測算，可以拉動投資6000億元。”

對于國土部或將把廣東改造工業存量用地的經驗推廣至全國的說法，鄭振源、陶然等專家的分析是，廣東“三舊”政策雖然值得其它地方借鑒，但各地發展情況各有不同，只有選擇與廣東省綜合條件大體相同或相近的地區作進一步的試點探索，才能實現推廣試驗的真正目的。