“人的城鎮化”：戶籍改革要在大城市突破

2013年06月27日 06:45
來源：時代周報

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張翼 （中國社會科學院社會學研究所副所長）

新中國成立后首部戶籍管理制度，當數1951年7月公安部頒布的《城市戶口管理暫行條例》，其目的在于“維護社會治安，保障人民之安全及居住、遷徙自由”。但由于農民進城所形成的糧食供給與就業壓力，上層加強了對農民轉變為城市市民的控制，在1957年年底中共中央、國務院聯合發出了《關于制止農村人口盲目外流的指示》，在1958年1月頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，而正是這個“條例”，才改變了中國在1951年的提法，將戶口管理的目的修改為“為了維持社會秩序，保護公民的權利和利益，服務于社會主義建設”，而刪去了“遷徙自由”的字句，城鄉分隔的格局初步形成。自此開始，中國的社會分層體系就固化了“吃商品糧的”與“不吃商品糧的”之間的區別。

正因為戶籍制度加載了許多強制性人為安排的不平等，所以，改革開放以來，為繁榮城市的經濟，為解決農村剩余勞動力的就業出路，也為維護家庭成員相聚生活的基本權利，國家才逐步改革不合理的戶籍制度。

改革指向人口自由遷徙

1984年10月，《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》指出，“凡申請到集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工，公安部門應準予落常住戶口，發給《自理口糧戶口簿》，統計為非農業戶口”。受此影響，有450多萬農民工轉變為非農戶口。 1985年7月，公安部又頒布了《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，要求暫住時間超過三個月的十六周歲以上的人申領《暫住證》，暫住時間較長的人申領《寄住證》。這是城市對流動人口實行暫住證管理制度的鼻祖制度，其進步意義是對《中華人民共和國戶口登記條例》中關于超過三個月以上的暫住人口要辦理遷移手續或動員其返回常住地條款的實質性否定。

1997年6月，國務院批轉了公安部《關于小城鎮戶籍管理制度改革的試點方案》，允許“具有合法穩定的非農職業或者已有穩定的生活來源，具有合法固定的住所，居住已滿二年”的農村人口辦理城鎮常住戶口。1998年7月，在國務院批轉公安部《關于當前戶籍管理中幾個突出問題的意見》中，才開始實行嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策，并放寬了解決夫妻分居申請的限制，也允許投靠子女的老人可以在城市落戶。

2006年，國務院14個部門組成6個調研組，分赴全國12個省市，就戶籍改革工作進行了綜合調研，開始探索取消農業戶口和非農戶口的區別。但伴隨糧食價格的上升與農民對土地價值的重視，東部沿海地區的農民已經不愿意轉變為非農戶口。在農村地區交通狀況的改善與新農村建設日益推進的過程中，中西部地區的農民也開始不愿進入當地的小城鎮落戶了。

在這種情況下，征得中央政府的同意，有關省開始自行推進戶籍制度改革。截至到2007年4月，已有河北、遼寧、江蘇、山東、重慶、四川、廣西等12個省區市相繼取消了農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分，統稱為居民戶口，建立了城鄉統一的戶口登記制度。但大城市放開戶籍制度的嘗試卻在試驗中無疾而終。

戶籍改革被城鎮化和房地產綁架

上世紀的“藍印戶口”是“賣戶口”的先驅。早在1992年8月，在《公安部關于實行當地有效城鎮居民戶口制度的通知》中，允許在小城鎮、經濟特區、經濟開發區、高新技術產業開發區的農村人口以“地方居民城鎮戶口”“藍印戶口”入戶，統計為“非農人口”，并享受與城鎮人口的同等待遇。這開啟了各地以“城市增容費”名義出賣戶口以增加收入的口子，但絕大多數出賣戶口的小城市沒有兌現“同城同待遇”的承諾。一直到現在，很多購買了藍印戶口的農民工，既難以融入當地城市，也難以轉回農村重新拿回承包地，成為真正的“兩難人”，但城市卻有效吸引了資金。

進入新世紀以后，隨著房地產的發展，“購房入戶”成為主流。2001年3月，國務院又批轉了公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮常住戶口的人員，不再實行計劃管理。2001年5月又明令取消了《市鎮居民糧食供應轉移證明》，給延續將近四十年的“糧戶掛鉤”畫上了句號。2003年7月，國務院常務會議認為，“促進房地產市場持續健康發展，有利于擴大內需，促進消費，改善居民居住質量，提高人民群眾生活水平?！敝行〕擎傞_啟了“購房入戶”的大門。

2008年奧運會剛剛落幕，金融危機就接踵而來。為刺激經濟發展，國家出臺了“四萬億”投資計劃。各地為挽救突然降價的房價與地價，開始在戶籍制度改革的名義下陸續出臺“購房落戶”政策。為拉動內需，城鎮化成為官員、學人祭起的不二法寶。在土地財政的激勵下，各個省份爭先恐后地出臺所謂“以承包地換保障”、“以宅基地換住房”的所謂“雙置換”政策。有些中小城市還出現了逼迫農民上樓的城鎮化政策，激起了群眾的不滿。

2010年以來房價的飛速上漲，使原本需要改革的大城市戶籍管理制度，變相成為限制外地人共享城市公共資源的工具。雖然媒體不遺余力地宣傳戶籍改革的成果，但將“暫住證”轉變為“居住證”的改革，卻并沒有為農民工帶來實質意義的福利。另外，很多地方把中央政府敦促實施的“農民工子弟就地入學”以及對“社會保險”覆蓋面的推廣等又附加到戶籍制度管理之上。本應該還戶籍制度以人口信息登記功能的改革，卻在城鎮化過程中為大城市和特大城市反向操作。

正因為如此，國家才于2011年2月下發了《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，明確指出，“現階段，農民工落戶城鎮，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民本人的意愿，不得強制或變相強制收回”；嚴令“禁止借戶籍管理制度改革或者擅自通過‘村改居’等方式非經法定征收程序將農民集體所有土地轉為國有土地，禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設，嚴格執行禁止城鎮居民在農村購置宅基地的政策”；還要求各地“今后出臺有關就業、義務教育、技能培訓等政策措施，不要與戶口性質掛鉤”。

改革實惠主要傾斜給了“富人”

最為社會詬病的是戶籍改革的實惠，主要傾斜給了“富人”，而不是普通民眾，有“劫貧濟富”之嫌。不管是“購房入戶”、“投資入戶”還是“引進人才入戶”，都是為“有錢人”打開了戶籍制度的大門，但與普通民眾無關。有些大城市還出臺了的限制低素質人口進入城市的門檻文件。某些小城鎮在出賣戶口之后，某些農村下層百姓在購買戶口之后，承包地被收回，但在城鎮難以就業，這反倒影響了他們在這些改革中的收益，引起了一系列社會沖突。

2001年之后的改革，是在城鎮化加速發展過程的改革。在有些地方還是專門針對失地農民而進行的戶籍改革。在城郊農民以一家兩戶分別分享城市和鄉村身份收益的同時，因工業用地而失地的農民卻成為“土地工業化”與“土地城鎮化”的犧牲品。但城鎮里的某些“先富家庭”，卻通過各種手段，在農村購置了宅基地。新圈地運動的出現，使學界與社會媒體進一步反思土地制度和戶籍制度改革的趨向。

到現在為止，戶口仍然承擔著配置公共設施與服務、安排社會管理的主要職能。雖然身份證已經使用了多年，社會保障證也套用了身份證信息以進行社會保險管理，但地方政府與地方民眾卻強化了“地方保護主義”色彩。最近幾年的社會管理，仍然是以戶口管理而不是以身份證管理。中央政府的指示難以被落實。教育等稀缺資源的均等分享還需要繼續推進，尤其是在一些特大城市和大城市，沒有中央政府的敦促，其改革的步伐就會嚴重滯后。

人的城鎮化要靠中央政府大力推動

十八大所號召的新型城鎮化，不僅是與工業化、信息化和農業現代化密切結合的城鎮化，而且還是與西方國家不同的城鎮化—是人口的城市化與人口的鎮落化。在反思過去十多年城鎮化發展戰略的過程中，政府開始更加強調大中小城市與小城鎮并舉的城鎮化。這就是說，中國既不能簡單地復制“小城鎮，大問題”的經驗，也不能彰顯大城市優先發展戰略，而需要群雄并起，四面開花，此可謂因地制宜。但中國的人口結構正在發生重大變化：從第六次人口普查得到的結論是，中國的城市越大，吸引的農民工越多，人口平均年齡也越小。在此趨勢下，特大城市年輕于大城市、大城市年輕于小城市、小城市年輕于城鎮、城鎮年輕于農村、經濟較好的農村年輕于邊遠山區的農村。

另外，到現在為止，大城市的經濟發展動力仍然強于中小城市和城鎮。所以，要想既發展大中小城市，又發展城鎮，就需要扭轉現有的農民工流動趨勢。在打工經濟的刺激下，只有在小城鎮與中小城市的收入高于或大致等于大城市時，農民工才會在理性選擇下，回歸到中小城市或城鎮。但只要原有的發展理路繼續起作用，則農民工流動的趨勢就不會大改變。

于是，人的城鎮化，就仍然是東部快于中西部、特大城市和大城市的人口增長速度快于中小城市和城鎮。在中國的農村，20-30歲之間的勞動力幾乎枯竭——農村作為勞動力蓄水池的功能，早已完結了。正因為如此，中小城市放開戶籍限制的那種改革，已經與龐大的流動農民工的制度需求不相匹配。行政區域內戶籍制度改革的舉措，在地方保護主義的影響下，難以對跨區域流動的農民工產生正能量。對于市長們來說，將跨區域流動的農民工視為勞動力而非本地市民的那種想法根深蒂固，難以撼動。

所以，人口的城鎮化，不能僅僅寄希望于地方城市政府的戶籍制度改革，而應該寄希望于中央政府的大力促動。那種將暫住證升級為居住證的做法，實際上仍然在強化著身份與資格管制的思路。市長們樂此不疲的主要原因，是居住證制度的實施，可以使其更加便捷地附加各種條件—這些條件的唯一合理性解釋，就是其可以合法地將人口以“先來后到”的順序分類管理。

正因為這樣，已經有很多有識之士建議“廢除戶籍制度的福利附加功能”，而還其本源的信息登記功能。也就是說，如果將戶籍制度改革的希望寄托在“暫住證”升級為“居住證”上，或者只在中小城市進行改革但卻在大城市強化限制功能，則改革的制度供給就難以滿足農民工市民化之所需。所以，現在需要進一步明確農民工的地區發布及其在大中小城市的結構狀況，再根據農民工的需求而進行“人的城鎮化”的制度供給，唯此才可以擺脫以往改革的桎梏。

“人的城鎮化”：戶籍改革要在大城市突破

新中國成立后首部戶籍管理制度，當數1951年7月公安部頒布的《城市戶口管理暫行條例》，其目的在于“維護社會治安，保障人民之安全及居住、遷徙自由”。但由于農民進城所形成的糧食供給與就業壓力，上層加強了對農民轉變為城市市民的控制，在1957年年底中共中央、國務院聯合發出了《關于制止農村人口盲目外流的指示》，在1958年1月頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，而正是這個“條例”，才改變了中國在1951年的提法，將戶口管理的目的修改為“為了維持社會秩序，保護公民的權利和利益，服務于社會主義建設”，而刪去了“遷徙自由”的字句，城鄉分隔的格局初步形成。自此開始，中國的社會分層體系就固化了“吃商品糧的”與“不吃商品糧的”之間的區別。

正因為戶籍制度加載了許多強制性人為安排的不平等，所以，改革開放以來，為繁榮城市的經濟，為解決農村剩余勞動力的就業出路，也為維護家庭成員相聚生活的基本權利，國家才逐步改革不合理的戶籍制度。

改革指向人口自由遷徙

1984年10月，《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》指出，“凡申請到集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工，公安部門應準予落常住戶口，發給《自理口糧戶口簿》，統計為非農業戶口”。受此影響，有450多萬農民工轉變為非農戶口。 1985年7月，公安部又頒布了《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，要求暫住時間超過三個月的十六周歲以上的人申領《暫住證》，暫住時間較長的人申領《寄住證》。這是城市對流動人口實行暫住證管理制度的鼻祖制度，其進步意義是對《中華人民共和國戶口登記條例》中關于超過三個月以上的暫住人口要辦理遷移手續或動員其返回常住地條款的實質性否定。

1997年6月，國務院批轉了公安部《關于小城鎮戶籍管理制度改革的試點方案》，允許“具有合法穩定的非農職業或者已有穩定的生活來源，具有合法固定的住所，居住已滿二年”的農村人口辦理城鎮常住戶口。1998年7月，在國務院批轉公安部《關于當前戶籍管理中幾個突出問題的意見》中，才開始實行嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策，并放寬了解決夫妻分居申請的限制，也允許投靠子女的老人可以在城市落戶。

2006年，國務院14個部門組成6個調研組，分赴全國12個省市，就戶籍改革工作進行了綜合調研，開始探索取消農業戶口和非農戶口的區別。但伴隨糧食價格的上升與農民對土地價值的重視，東部沿海地區的農民已經不愿意轉變為非農戶口。在農村地區交通狀況的改善與新農村建設日益推進的過程中，中西部地區的農民也開始不愿進入當地的小城鎮落戶了。

在這種情況下，征得中央政府的同意，有關省開始自行推進戶籍制度改革。截至到2007年4月，已有河北、遼寧、江蘇、山東、重慶、四川、廣西等12個省區市相繼取消了農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分，統稱為居民戶口，建立了城鄉統一的戶口登記制度。但大城市放開戶籍制度的嘗試卻在試驗中無疾而終。

戶籍改革被城鎮化和房地產綁架

上世紀的“藍印戶口”是“賣戶口”的先驅。早在1992年8月，在《公安部關于實行當地有效城鎮居民戶口制度的通知》中，允許在小城鎮、經濟特區、經濟開發區、高新技術產業開發區的農村人口以“地方居民城鎮戶口”“藍印戶口”入戶，統計為“非農人口”，并享受與城鎮人口的同等待遇。這開啟了各地以“城市增容費”名義出賣戶口以增加收入的口子，但絕大多數出賣戶口的小城市沒有兌現“同城同待遇”的承諾。一直到現在，很多購買了藍印戶口的農民工，既難以融入當地城市，也難以轉回農村重新拿回承包地，成為真正的“兩難人”，但城市卻有效吸引了資金。

進入新世紀以后，隨著房地產的發展，“購房入戶”成為主流。2001年3月，國務院又批轉了公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮常住戶口的人員，不再實行計劃管理。2001年5月又明令取消了《市鎮居民糧食供應轉移證明》，給延續將近四十年的“糧戶掛鉤”畫上了句號。2003年7月，國務院常務會議認為，“促進房地產市場持續健康發展，有利于擴大內需，促進消費，改善居民居住質量，提高人民群眾生活水平?！敝行〕擎傞_啟了“購房入戶”的大門。

2008年奧運會剛剛落幕，金融危機就接踵而來。為刺激經濟發展，國家出臺了“四萬億”投資計劃。各地為挽救突然降價的房價與地價，開始在戶籍制度改革的名義下陸續出臺“購房落戶”政策。為拉動內需，城鎮化成為官員、學人祭起的不二法寶。在土地財政的激勵下，各個省份爭先恐后地出臺所謂“以承包地換保障”、“以宅基地換住房”的所謂“雙置換”政策。有些中小城市還出現了逼迫農民上樓的城鎮化政策，激起了群眾的不滿。

2010年以來房價的飛速上漲，使原本需要改革的大城市戶籍管理制度，變相成為限制外地人共享城市公共資源的工具。雖然媒體不遺余力地宣傳戶籍改革的成果，但將“暫住證”轉變為“居住證”的改革，卻并沒有為農民工帶來實質意義的福利。另外，很多地方把中央政府敦促實施的“農民工子弟就地入學”以及對“社會保險”覆蓋面的推廣等又附加到戶籍制度管理之上。本應該還戶籍制度以人口信息登記功能的改革，卻在城鎮化過程中為大城市和特大城市反向操作。

正因為如此，國家才于2011年2月下發了《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，明確指出，“現階段，農民工落戶城鎮，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民本人的意愿，不得強制或變相強制收回”；嚴令“禁止借戶籍管理制度改革或者擅自通過‘村改居’等方式非經法定征收程序將農民集體所有土地轉為國有土地，禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設，嚴格執行禁止城鎮居民在農村購置宅基地的政策”；還要求各地“今后出臺有關就業、義務教育、技能培訓等政策措施，不要與戶口性質掛鉤”。

改革實惠主要傾斜給了“富人”

最為社會詬病的是戶籍改革的實惠，主要傾斜給了“富人”，而不是普通民眾，有“劫貧濟富”之嫌。不管是“購房入戶”、“投資入戶”還是“引進人才入戶”，都是為“有錢人”打開了戶籍制度的大門，但與普通民眾無關。有些大城市還出臺了的限制低素質人口進入城市的門檻文件。某些小城鎮在出賣戶口之后，某些農村下層百姓在購買戶口之后，承包地被收回，但在城鎮難以就業，這反倒影響了他們在這些改革中的收益，引起了一系列社會沖突。

2001年之后的改革，是在城鎮化加速發展過程的改革。在有些地方還是專門針對失地農民而進行的戶籍改革。在城郊農民以一家兩戶分別分享城市和鄉村身份收益的同時，因工業用地而失地的農民卻成為“土地工業化”與“土地城鎮化”的犧牲品。但城鎮里的某些“先富家庭”，卻通過各種手段，在農村購置了宅基地。新圈地運動的出現，使學界與社會媒體進一步反思土地制度和戶籍制度改革的趨向。

到現在為止，戶口仍然承擔著配置公共設施與服務、安排社會管理的主要職能。雖然身份證已經使用了多年，社會保障證也套用了身份證信息以進行社會保險管理，但地方政府與地方民眾卻強化了“地方保護主義”色彩。最近幾年的社會管理，仍然是以戶口管理而不是以身份證管理。中央政府的指示難以被落實。教育等稀缺資源的均等分享還需要繼續推進，尤其是在一些特大城市和大城市，沒有中央政府的敦促，其改革的步伐就會嚴重滯后。

人的城鎮化要靠中央政府大力推動

十八大所號召的新型城鎮化，不僅是與工業化、信息化和農業現代化密切結合的城鎮化，而且還是與西方國家不同的城鎮化—是人口的城市化與人口的鎮落化。在反思過去十多年城鎮化發展戰略的過程中，政府開始更加強調大中小城市與小城鎮并舉的城鎮化。這就是說，中國既不能簡單地復制“小城鎮，大問題”的經驗，也不能彰顯大城市優先發展戰略，而需要群雄并起，四面開花，此可謂因地制宜。但中國的人口結構正在發生重大變化：從第六次人口普查得到的結論是，中國的城市越大，吸引的農民工越多，人口平均年齡也越小。在此趨勢下，特大城市年輕于大城市、大城市年輕于小城市、小城市年輕于城鎮、城鎮年輕于農村、經濟較好的農村年輕于邊遠山區的農村。

另外，到現在為止，大城市的經濟發展動力仍然強于中小城市和城鎮。所以，要想既發展大中小城市，又發展城鎮，就需要扭轉現有的農民工流動趨勢。在打工經濟的刺激下，只有在小城鎮與中小城市的收入高于或大致等于大城市時，農民工才會在理性選擇下，回歸到中小城市或城鎮。但只要原有的發展理路繼續起作用，則農民工流動的趨勢就不會大改變。

于是，人的城鎮化，就仍然是東部快于中西部、特大城市和大城市的人口增長速度快于中小城市和城鎮。在中國的農村，20-30歲之間的勞動力幾乎枯竭——農村作為勞動力蓄水池的功能，早已完結了。正因為如此，中小城市放開戶籍限制的那種改革，已經與龐大的流動農民工的制度需求不相匹配。行政區域內戶籍制度改革的舉措，在地方保護主義的影響下，難以對跨區域流動的農民工產生正能量。對于市長們來說，將跨區域流動的農民工視為勞動力而非本地市民的那種想法根深蒂固，難以撼動。

所以，人口的城鎮化，不能僅僅寄希望于地方城市政府的戶籍制度改革，而應該寄希望于中央政府的大力促動。那種將暫住證升級為居住證的做法，實際上仍然在強化著身份與資格管制的思路。市長們樂此不疲的主要原因，是居住證制度的實施，可以使其更加便捷地附加各種條件—這些條件的唯一合理性解釋，就是其可以合法地將人口以“先來后到”的順序分類管理。

正因為這樣，已經有很多有識之士建議“廢除戶籍制度的福利附加功能”，而還其本源的信息登記功能。也就是說，如果將戶籍制度改革的希望寄托在“暫住證”升級為“居住證”上，或者只在中小城市進行改革但卻在大城市強化限制功能，則改革的制度供給就難以滿足農民工市民化之所需。所以，現在需要進一步明確農民工的地區發布及其在大中小城市的結構狀況，再根據農民工的需求而進行“人的城鎮化”的制度供給，唯此才可以擺脫以往改革的桎梏。

中國戶籍制度簡史：

1951年7月：公安部頒布的《城市戶口管理暫行條例》，目的在于“維護社會治安，保障人民之安全及居住、遷徙自由”。這個“暫行條例”持續使用了五十多年，在2004年才被公安部自行廢止。

1955年6月：國務院發布的《關于建立經常戶口登記制度的指示》中，將戶口管理由城市推及農村。對絕大多數人來說，建國初期的遷徙是相對自由的。

1957年年底：中共中央、國務院聯合發出了《關于制止農村人口盲目外流的指示》， 1958年1月頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，將戶口管理的目的修改為“為了維持社會秩序，保護公民的權利和利益，服務于社會主義建設”，而刪去了“遷徙自由”的字句。

1964年8月：《公安部關于處理戶口遷移的規定（草案）》，鼓勵人口從“城市、集鎮遷往農村；從城市遷往集鎮或從大城市遷往小城市”，但卻對從農村遷往城市、集鎮的要嚴加限制；對從集鎮遷往城市的要嚴加限制。

1977年11月：國務院批轉的《公安部關于處理戶口遷移的規定》，還將“嚴格控制市、鎮人口”上升為“黨在社會主義時期的一項重要政策”，強調要進一步“控制農村人口進入城鎮”。

1984年10月：《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》指出，“凡申請到集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工，公安部門應準予落常住戶口。

1985年7月：公安部頒布《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，要求暫住時間超過三個月的十六周歲以上的人申領《暫住證》。這是城市對流動人口實行暫住證管理制度的鼻祖制度。

1992年8月：在《公安部關于實行當地有效城鎮居民戶口制度的通知》中，允許在小城鎮、經濟特區、經濟開發區、高新技術產業開發區的農村人口以“地方居民城鎮戶口”“藍印戶口”入戶，統計為“非農人口”，并享受與城鎮人口的同等待遇。

1997年6月：國務院批轉了公安部《關于小城鎮戶籍管理制度改革的試點方案》，允許“具有合法穩定的非農職業或者已有穩定的生活來源，具有合法固定的住所，居住已滿二年”的農村人口辦理城鎮常住戶口。

1998年7月：在國務院批轉公安部《關于當前戶籍管理中幾個突出問題的意見》中，才開始實行嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策，并放寬了解決夫妻分居申請的限制，也允許投靠子女的老人可以在城市落戶，還對在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及其共同居住的直系親屬，放寬了落戶條件。

2001年3月：公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮常住戶口的人員，不再實行計劃管理。2001年5月給延續將近四十年的“糧戶掛鉤”畫上了句號。

2003年7月：國務院常務會議認為，“促進房地產市場持續健康發展，有利于擴大內需，促進消費，改善居民居住質量，提高人民群眾生活水平。”中小城鎮開啟了“購房入戶”的大門。

2006年：有關省開始自行推進戶籍制度改革。截止到2007年4月，有12個省區市相繼取消了農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分，統稱為居民戶口。

2010年：房價的飛速上漲，使原本需要改革的大城市戶籍管理制度，變相成為限制外地人共享城市公共資源的工具。

2012年：黨的十八大報告為糾正以往城鎮化過程的“有偏”危險，防止土地城鎮化快于人口城鎮化的趨勢，指出要“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”。

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