新城鎮化中政府角色：從逐利方到協調人

2013年06月27日 06:46
來源：時代周報

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張曉山（中國社科院學部委員）

新型城鎮化過程中，尤其是土地產權制度改革過程中，關鍵要處理好兩個角色的定位問題，一個是政府，另一個是市場。

傳統的城鎮化，地方政府是“大公司”

在過去中國的城鎮化過程中，政府參與的動機長期以來都是利益導向的。在征地的過程中，地方政府是公司主義的，黨委書記就是董事長，他本身下屬的就是一個大的董事集團。經濟發展是硬道理，要發展GDP，增加財政收入和就業，對農民利益本身的關注很少。利益導向的政府決定從農民手里拿地越便宜越好，這樣剩余的增值收益增加，就可以用于基建、開發和招商引資，商住房的價格也隨之提高了。所以長時間以來，地方政府的職能和角色并沒有轉變，目前的狀況是政府和開發商一樣是利益導向，雙方結成同盟后進行利益分配。

那么要保證城鎮化能夠關照到“人”，恐怕政府就要進行很多深層次的根本上的改革。首先，是政府現有的國民收入再分配格局的扭曲狀況必須改。目前分稅制的財稅體制決定了中央拿得多，省一級地方拿得多，越到下面拿得越少，要干的事卻越多，他們就通過國有土地使用權出讓金的形式實現，形成了土地財政和土地金融。分稅制的另外一個問題正如審計長劉家義所言，“轉移支付制度由分稅制的補充機制已經變成為主導機制了”，目前地方要干事，有很大一部分資金都要通過轉移支付來實現。加上轉移支付中地方政府可以自由支配的均衡性轉移支付占的比重并不高，更高的是各部委掌握的專項轉移支付，有了“跑部錢進”的現象。各地駐京辦多次撤銷治標不治本，原因也在于此，尋租和腐敗也在其中滋生。

因此這種財政制度如果不改變，即便是農村土地確權完成，也無法保證農民的權益真正實現。分稅制要做調整，必須大幅度削減專項轉移支付，更多傾向于能夠讓地方平衡財力的均衡性轉移支付，擴大地方的財權，但對地方政府如果沒有監督制衡，很難說經費的使用和百姓的基本需求能夠達到一致。

改革要觸及地方的政績觀

其次要觸及的就是地方政府如何看待政績和如何看待百姓。到底是以什么為標準，是跑項目是政績，還是真正踏踏實實地給老百姓辦事，解決老百姓的民生問題是政績？對干部考核的檢驗機制應該讓人民來參與，應該有這種自信讓人民真正來檢驗和評判干部。

百姓需要解決的是民生、基礎設施和農田水利問題，而地方政府則因為政績觀的驅動，傾向于先做短平快的立竿見影的工程。所以地方政府必須有一套監督機制。現在講要實行一府兩院的全口徑的監督，誰來監督？政協、人大、社會團體，地方政府花錢必須要受到制約，三公經費支出公開都還是次要的，一些大項目決策失誤的損失要大得多。地方政府的錢到底花到哪去、是不是必要、先花什么后花什么、花完錢之后效果如何，更迫切需要監督，因此必須把《預算法》落到實處。

第三就是地方政府的土地財政問題上如何作為。目前的“攤大餅式圈地”、急功近利地追求政績的模式中，政府是個將追求經濟發展當做唯一首位目標的強政府，但由于分稅制的原因，地方政府往往財政匱乏，尤其是到了行政末端，很多財政支出都要靠中央的轉移支付“吃飯要飯”。在這種情況下，土地卻是政府手中可以支配的資源，兩種模式的并存讓地方選擇了圈地賣地拿政績，原來的弱政府也逐漸變成了強政府。

就像當初富士康要到內地發展，內地政府都拼命爭取，因為富士康帶來項目、就業、GDP發展和財稅收入，而地方政府的資源就是給富士康優惠的土地，但優惠的土地哪里來？顯然是農民的。如果說地方政府能夠得到相應的能夠履行其職能需要的，包括提供公共產品和發展經濟的比較充足的財力，其對土地財政的壓力依賴性就會減少。

“萬能”政府變身有限功能的政府

因此，必須進行政府的職能轉變。當然政府職能轉變也不是強政府轉化為弱政府，而是轉化為一個多功能的和有限功能的政府。

政府搞經濟必然還是一項重要職能，無論德國還是法國，總理訪華都會帶著企業家前來做招商引資。但是經濟只是一部分，政府還必須維護社會的公平正義，保護各個群體的利益。原來我們的政府是萬能的、無所不包的政府，現在要變成有限職能的政府，將一些社會職能交給社會團體和NGO，有些服務也可以適當購買。當然中國政府還會在未來很長一段時間內保持強勢，政府的強大的動員能力正是經濟發展的重要優勢。

但政府必須做的一件事情就是不能再像過去那樣同資本結盟，而是應該處在資本和勞動之間、資本和弱勢群體之間，起一個協調仲裁和保護弱勢的功能。

相應的，當土地確權后農民能夠更多地平等參與到土地的開發利用當中，政府應在城鄉建設用地土地市場建設中，考慮明確用途管制、設定規則。比如，讓農民在參與的過程中通過股份的形式將土地增值的收益分階段地實現，改變過去一次性補償那種“竭澤而漁、卯吃寅糧”的情況，應該變成按照年度的土地稅形式來確定可持續的收入。當然，被征地的郊區農民就得到全部的土地增值收益也并不合理，因為增值收益并不是農民本身勞動創造，而是因為地理位置使然，政府就必須通過稅收的形式進行調節，讓那些為全國提供糧食安全、但商業開發地理位置不好的地區也能得到發展。同時，還應讓有增值收益的農民獲得社會保障和就業培訓，同時要鼓勵農民通過股份的形式或物業管理公司委托貸款的形式，讓其收益持續。

在這種情況下，最終建立一個政府、企業和農民合作共贏的機制，讓土地出讓金不再是一次性的、短期內變現后的揮霍，或者政府的一次性收支，而是保持逐年收益，讓農民能夠拿到一個可持續發展的資源回報政府也能獲得可持續的財政收入。

另外，新的城鎮化要更充分地發揮市場在配置資源中所起的基礎性作用。過去依靠政府的規劃搞項目，項目本身是不是科學？能不能產生效益？是否可持續發展？不一定，因為市場有它的規律，可以集聚要素，促使要素發展，企業家、歷史背景、人文資源在市場發展中都起到了作用，這些是政府人為的布點設計所起不到的，所以要更好地發揮這種作用。政府就該轉變為提供公共服務，創造一個適合企業家和各種要素聚集的環境。