審計“倒逼”財政體制改革

2013年07月01日 13:25
來源：審計署網站

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據新華社北京6月27日電(記者張曉松)受國務院委托，審計署審計長劉家義27日向全國人大常委會作了2012年度審計報告。報告密切關注財政、金融、國有資產等領域情況，揭示了當前存在的突出矛盾和風險隱患。

政策執行不嚴格，措施落實不到位

政令不通，中央的宏觀經濟政策就不能得到真正貫徹落實，就難以防范風險而易于滋生隱患。為此，今年的審計報告十分關注宏觀經濟政策執行情況。

在金融審計方面，審計報告突出反映了差別化信貸政策執行不嚴格的問題，如有的金融機構在小企業貸款及出口賣方信貸中額外收費等，這些都不利于推動經濟發展方式轉變。

在國企審計方面，審計報告深刻揭示出一些中央骨干企業投資管理不規范，盲目跟風投資多晶硅、風電、煤化工等項目，有悖國家產業結構調整；同時，一些重大技術攻關和推廣應用的激勵措施也沒有落實到位。

在節能減排政策執行審計方面，審計報告重點指出一些地區節能減排措施執行不到位，沒有按規定進行環境影響評價、節能評估審查，不利于資源節約和環境保護。

內控機制不健全，違規經營突出

建立金融機構和國有企業的內部控制和風險防范機制，是及時堵塞漏洞、化解隱患，抑制苗頭性問題轉化為趨勢性問題，防止局部性風險演變為全局性風險的重要保障，這方面也成今年審計報告關注的重點。

報告指出，一些金融機構內部控制和風險防范機制不健全，違規經營比較突出，有的分支機構通過借新還舊、第三方置換等方式掩蓋資產質量，大量信貸資金被轉入民間金融市場用于高利轉貸，干擾了正常金融市場秩序。

一些中央骨干企業特別是其子公司的法人治理結構不健全，盲目決策、違規決策以及決策不到位和不嚴格時有發生，由此形成的損失及潛在損失高達數十億元；一些企業虛構銷售或成本費用，影響到會計核算準確，埋下財務風險隱患。

據新華社北京6月27日電(記者張曉松)報告還整合了一年來的多項審計成果，從宏觀角度審視當前體制機制層面存在的突出問題，并有針對性地提出了完善分稅制、建立政府財務報告制度等治本之策，字里行間透露出深化財政體制改革的迫切性。

關注政府間財權事權不匹配，呼吁完善分稅制

我國現行分稅制財政體制運行近20年，有效緩解了中央財政困境，但隨著時間推移，對地方財政運轉的不良影響也日益明顯。

今年審計報告結合當前18個省地方財政運行情況以及中央財政管理情況，首次從多個層面剖析了分稅制財政體系與當前改革發展的諸多不相適應:

——從政府與市場的關系看，政府職能范圍不清，越位與缺位并存，各地一方面圍繞招商引資競相出臺優惠政策，并以大量財政資金補貼競爭性企業，另一方面對民生領域投入不足；

——從政府間事權劃分看，目前，中央和地方共同承擔的教育、衛生、支農等多個事項的支出責任并未明確，而少數明確支出責任的事項，上下級政府又交叉安排支出；

——從中央與地方之間的財權劃分看，地方各級稅收收入不能滿足當年公共財政支出的一半，預算支出又受達標增支政策約束，缺乏收入和預算自主權；

——從轉移支付制度看，中央轉移支付占中央公共財政支出比重、規定專門用途的轉移支付占中央轉移支付比重均高達60%以上，加之管理不完善、分配不規范，造成資金自上而下層層結存、跑冒滴漏。

針對這些問題，審計報告提出合理劃分各級政府間事權，充實地方稅體系，保障其履行事權所需的財權，切實提高一般性轉移支付比重，清理撤銷不屬于中央事權的專項轉移支付等建議，著力推進完善財權與事權相匹配的分稅制。

揭示財政“家底”不清，建議實行政府“年報”制

預算體系的統一完整和財政管理的規范有序，是深化財政體制改革的重要基礎。

今年的審計報告把資金分配、政策實施、預算執行與決算草案的審計融為一體，從預算的完整性、執行的規范性、決算的準確性、財政管理的有效性等方面，反映了當前財政“家底”不清等突出問題。

在中央財政管理方面，報告指出:國有資本經營預算范圍不完整，抽查的18個省本級的34%的中央轉移支付未編入年初預算；“打捆”預算、代編預算大量存在，部分投資安排給了不符合條件的單位或項目；有的專項資金切塊后由不同部門多頭分配，有的項目由同一部門內部不同司局重復安排投資；上百億元投資計劃未按程序下達，有的事項未如實向全國人大報告；決算草案編制不完整，未反映國有股權、固定資產等資產及負債情況。

今年的審計報告還首次將公共財政、政府性基金、國有資本經營三本預算放在一起，對各自的功能定位進行了分析比較，揭示出功能界定不清晰、彼此交叉安排資金等突出問題。

針對這些問題，審計報告提出，要加快健全統一規范的政府預算體系，將政府收支全面納入預算管理；要像上市公司發布“年報”一樣，逐步建立政府財務報告制度，全面反映政府的財務狀況和運營績效；同時，要加大預算公開力度。

著眼提升行政效率，建議加強財政資金績效管理

在當前財政收入高速增長勢頭有所放緩，而民生等剛性支出不斷增長的情況下，要想有效緩解財政收支矛盾，把有限資金用到“刀刃”上，就必須加強財政資金績效管理，提升政府的行政效率。

為此，今年的審計報告在繼續關注違法違規的同時，始終抓住績效不放。

在財政資金的使用效率方面，報告指出，中央本級財政資金閑置較多，未能形成有效需求。如公共財政預算中，近5%的收入不能統籌使用，僅車輛購置稅一項就結余37億多元，還有104個部門本級結余結轉近400億元；基金預算中，新增建設用地有償使用費等3項基金連年結轉，余額累計近340億元；國有資本經營預算中，82%的支出l0月份后才下撥，影響到當年執行。地方財政資金閑置問題也不容忽視，18個省本級財政專戶存款余額相當于其國庫存款的44%。

在專項轉移支付資金的使用效果方面，報告也反映了目前重分配輕管理、重投入輕效果問題突出，部分項目未達預期效果。如對能源節約利用、可再生能源和資源綜合利用等中央轉移支付資金，審計人員自上而下進行了全過程跟蹤審計，發現有42%的資金被結存在各級財政或主管部門，撥付到項目單位的資金又有近2%被虛報冒領、擠占挪用，抽查的項目中23%實施進度緩慢或建成后未實現目標。

一方面，低效問題大量存在，另一方面，績效評價覆蓋面較低。2012年中央部門開展績效評價的項目資金僅占部門項目預算的l.5%。

針對這些問題，報告提出，應注重增收節支，厲行勤儉節約，降低行政成本，提高財政資金使用績效；同時，通過體制建設，加強預算績效考核的約束力。

央企決策不合規致損失數十億元

據新華社北京6月27日電(記者張曉松陳菲)審計署審計長劉家義27日向全國人大常委會作2012年度審計報告時說，對53戶中央骨干企業的審計調查發現，有1784項重大經濟決策不合規，形成損失及潛在損失45.57億元。

另外，由于對國有企業的考核監管偏重于資產增值和收入利潤等，一些企業盲目跟風投資多晶硅、風電、煤化工等項目，有的片面追求做大，投資管理不夠規范；科技投入增長總體滯后于生產經營規模發展。

劉家義說，對審計指出的問題，相關企業建立健全規章制度684項，補繳稅款和挽回損失11.59億元，并處理了71名責任人員。

6萬多套保障房被違規分配租售

據新華社北京6月27日電(記者張曉松陳菲)審計署審計長劉家義27日向全國人大常委會作2012年度審計報告時，介紹了全國城鎮保障性安居工程跟蹤審計情況。這次審計共發現6萬多套保障房被違規分配使用或出租出售。

劉家義說，2012年，各級財政安排保障性安居工程資金4128.74億元，通過貸款、發行企業債券等籌資4667.67億元，全面完成了建設目標任務，但一些地方資金管理和保障分配還不夠規范。

審計發現，有57.99億元專項資金被建設單位等挪作他用，有1.83萬套住房被代建企業等違規出售，還有5333套被用于周轉或出租等。抽查的保障對象中，有11.97萬戶的收入財產等超標或重復享受保障，涉及住房4.18萬套、補貼1.74億元。

劉家義說，審計指出問題后，相關單位已追回資金12.71億元，取消1.89萬戶家庭的保障資格，收回1500多套住房。

一些中央部門預算執行不到位