“營改增” 倒逼改革分稅制

2013年07月05日 12:20
來源：南方周末

0人參與0條評論

編者按：新一屆政府上任至今，已逾百日。作為全球第二大經濟體，面臨中國經濟增速放緩的新情勢，新一屆政府亮出了一系列“踩剎車、轉方向”的措施，讓新一屆政府的執政思路再次成為全球矚目的焦點。

2013年3月，南方周末在新總理的首次記者會后，提出“李克強經濟學”一詞，并將此歸納為：“如果用一句話來概括，那就是，讓中國經濟重回市場的軌道。”

這個充滿民間期待的新名詞，最近成為海內外熱議的話題。

英國投資公司巴克萊資本新近的一份報告認為，“李克強經濟學”的政策框架關鍵點有三個——無刺激、去杠桿和結構改革。

盡管對新一屆政府的執政思路依然眾說紛紜，但根據南方周末記者的多方了解和核實，新一屆政府的確在部署多項改革，而金融領域的利益調整已經開始，大量措施也將密集出臺。

眼下，距離十八屆三中全會召開的時間尚有三個月左右，按照慣例，這次會議一般會確立并通過新的經濟政策走向，這也是觀察新一屆政府執政思路的關鍵節點。

“無論怎樣，這次全會總會成為一個分水嶺?！比A盛頓國際戰略研究中心的中國問題專家克里斯托弗·K·約翰遜（Christopher K.Johnson）表示，“會議要么會表明改革的方向，要么會顯示黨內停滯的程度。”

前貨幣政策委員會委員李稻葵在全球智庫峰會上說，中國經濟正在進入一個改革的制度變遷的新季度，7、8、9月，可能還要到第四季度的10月份，將會出現一系列改革的動作和信號，“到那個時候，全世界對中國經濟的解讀將會有所不同”。

自本期開始，南方周末經濟板塊推出系列報道“新政觀察”，詳述這場關鍵變革的高層思路、各方解讀，以及有關的政策建議與得失爭鳴。

實行“營改增”是推進財稅體制改革的“重頭戲”。（CFP/圖）

營業稅改增值稅，被中央定調為推進財稅體制改革的重頭戲。

實行營改增后，地方政府收入大幅度減少，將倒逼中國改革目前的分稅制，重構中央與地方的財政關系。

“營改增改革從某種意義上來說，價值不小于聯產承包責任制，也不小于1994年的財稅改革。”國家稅務總局前副局長許善達說。

國務院總理李克強主持召開的2013年3月底國務院常務會議上，財稅改革被確定為2013年政府重點工作之一，“財稅改革要拿出方案，循序推進”。

從2013年6月底在北京召開的博源基金會成立五周年學術論壇上透露出的信息來看，新一輪財稅體制改革的方案已經初露端倪，“營改增”將成為財稅體制改革的切入口。決策層希望通過它的倒逼機制，擯棄分稅制的種種弊端，啟動一系列行政體制改革，達到轉變政府職能和經濟增長方式的長遠施政目標。

“對于未來中國國家體制的轉型、制度改革來說，這一次財稅制度改革的意義無論怎么強調都不過分。”上海交大凱原法學院院長季衛東說。

而在國家稅務總局前副局長許善達看來，營改增改革從某種意義上來說，“價值不小于聯產承包責任制，也不小于1994年的財稅改革”。

財稅改革的重頭戲

地方政府的收入大幅度減少，將倒逼中國重新設計地方稅制體系，并重新劃分中央與地方的財政責任。

2013年3月24日，新任財政部長樓繼偉在其第一次公開演講中便高調宣告，過去三十多年，財稅體制改革一直是改革的突破口和先行軍。未來中國實現包容性增長必須走艱巨的改革之路，財稅體制改革已站在新的起點上。

但錯綜復雜的財稅體制改革自身的突破口又在哪里？幾個月來，答案日漸清晰。

2013年4月10日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，決定進一步擴大營業稅改征增值稅試點，會議指出，實行“營改增”是推進財稅體制改革的“重頭戲”。

根據國務院的部署，自2013年8月1日起，在全國范圍內推開“營改增”改革，并適當擴大部分現代服務業范圍，擇機將鐵路運輸和郵電通信等行業納入“營改增”試點。南方周末記者獲悉，國務院還曾提出過2013年建筑安裝行業也實行營改增，后因為行業情況相對比較復雜，擬延期至明年。

“從決策層來看，通過營業稅改增值稅解決中國經濟的若干問題，這個方向是已經確定無疑的了。”許善達在博源基金會成立五周年論壇上說。

營改增何以能對財稅體制形成倒逼機制？這要從1994年我國分稅制的歷史遺留問題說起。

中國銀行首席經濟學家曹遠征當年作為國家體改委經濟體制改革研究院第一副院長，參與了1994年財稅體制改革的方案設計，他回憶說，當時的目標很簡單，即“提高兩個比重”：一是提高財政收入占GDP的比重；二是提高中央財政收入在全國財政收入中的比重。

1993年，中央財政收入占全國財政收入的比率僅22.02％，為了加強中央財力，分稅制設計為中央從增值稅中拿走75%，地方留25%。但如此一來，地方政府因收入過少而阻力頗大。最后為平衡中央和地方利益，方案設計者想出一個辦法，即把原計劃商品和勞務、服務統一實行增值稅的方案一分為二，將增值稅的適用范圍限制在商品范圍內，而勞務、服務部分保留營業稅，并將營業稅收入全部劃歸地方政府。

這一方案犧牲了稅制的規范性，保證了分稅制的推行。但營業稅有稅負高、重復征稅且出口不退稅等固有缺陷，作為一個落后的稅種，遲早要退出。

決心發展服務業的上海2012年成為了營改增的先行試點城市。據許善達介紹，上海營改增試點的效果十分顯著，2012年該市營改增減稅額達到240多億元，服務業增速達到了兩位數，服務業新增企業5萬戶。財政部的數據顯示，2012年，全國營改增試點地區共為企業直接減稅426.3億元。

減稅效應的另一面，則是地方政府的收入大幅度減少。

按現有試點結果看，營改增之后減稅幅度約為20%，按2012年我國營業稅總額15748億元計算，若全面推廣營改增，地方政府收入將減少三千多億元。

不僅如此，目前在試點地區，營改增后的增值稅收入仍全部留歸地方，但商品環節的增值稅在中央和地方之間的分配比例是75%比25%。同一稅種采用兩種分配比例，征稅成本高，長期無法持續。

若將來增值稅在中央和地方之間執行統一的75∶25的比例，則意味著12000多億元營改增后的增值稅收入中，約9000億元劃歸中央，剩下約3000億元由中央返還給地方。也就是說，原屬地方支配的15000多億營業稅在營改增全面改革后，只剩下3000多億元由中央返還給地方，地方政府收入減少12000億元。

所以，營改增將倒逼改革分稅制。倒逼作用下，本屆政府財稅改革最迫切的一個任務，便是要給地方稅收體系設計增加一個規模與原先營業稅相當，且與經濟增長同步的稅種，同時，重新劃分中央和地方政府之間的財政支出責任。

“營改增”試點擴大帶來的效果。（CFP/圖）

三套方案

一個較為主流的方案是，把目前在生產環節征收的幾個消費稅品目逐漸轉移到零售環節征收，代替營業稅變成地方稅的主體稅種。

關于具體稅改方案，南方周末記者獲悉，目前政府和學界存在三個方案，其中一個較為主流的方案是，把目前在生產環節征收的幾個消費稅品目逐漸轉移到零售環節征收，代替營業稅變成地方稅的主體稅種。

按照稅種屬性，消費稅理應在零售環節征收，但1994年設計分稅制時，考慮到在生產環節收稅遠比在零售環節征收簡單易操作，選擇了前者。經過近20年發展，目前中國稅務系統的征管能力大為提高，已經有能力在零售環節收稅。

從體量上看，2012年國內消費稅達7872億元，加上之前已經在零售環節征收的車輛購置稅2228億元，總量達到1萬億?？紤]到本次財稅改革的目標還將涉及調整支出結構，即中央政府會增加原先由地方政府承擔的部分支出責任，比如藥品和食品安全、跨地區的基礎設施建設等，總體看，1萬億元的收入大體能達到地方政府支出規模的70%—80%。

此種方案的好處之一是，地方政府可以擁有比較大的稅收權限，包括品目的增加或減少，或者稅率的提或降，符合稅收管理權下放的大勢所趨。另一大好處是，它會削弱地方政府對投資生產環節的熱情，而增強對消費和提高居民收入的激勵，從而有利于解決產能過剩問題和轉變經濟增長方式。此外，在零售環節透明征稅，還可以制約目前存在的基層稅務人員對生產環節征稅時的隨意執法現象。

需要指出的是，此處的“消費稅”與國際上的消費稅并非同一概念。許多國家都普遍經過了由營業稅到增值稅到消費稅的逐漸替代過程，消費稅是其主要稅種之一。而中國的國內消費稅僅向卷煙、成品油等個別商品征收，相當于一種暴利稅。

據德意志銀行首席經濟學家馬駿介紹，除了上述方案外，目前還有另外兩種方案。一個是大幅下調增值稅稅率，并普遍征收，同時地方政府開設一個新的稅種——零售稅。這一方案的弊端在于普遍征收消費稅難度很大，而開征新的零售稅會影響所有企業的利益分配，“震動較大?！瘪R駿認為。

另一方案是，重新劃定中央和地方對增值稅的分稅比例，由75∶25調整為50∶50。對這一方案的主要擔憂在于兩點，一是可能會引起地方政府更大力度地追求GDP增長；二是可能加劇目前地方政府財權與事權失衡的格局，使地方政府支出總額中，70%需要靠中央政府的轉移支付，自收部分只占20%多。

“中國的體制下，這樣一個格局地方政府是無法運行的，省長就沒法工作了。”許善達認為。

可操作的改革切口

以“營改增”為切入點，對財稅體制甚至更高層面的體制進行深層改革，被許多人士視為具有現實可行性的路徑。

從當年“提高兩個比重”的目標來看，“分稅制”改革19年來已經“超額完成”了任務。

2012年，不包括政府性基金收入在內，財政收入占GDP比例為23%，為1994年分稅制改革以來占比最高，而1995年時，這一比例低至12%。1994年分稅制之后，中央財政收入占比急速上漲，到2000年達到52.21%，此后常年徘徊在50%以上，直到2011年才下降至50%以下。2012年，中央財政收入占到全國財政收入的47.9%。

雖然分稅制改革在解決增強中央權威、調動地方積極性方面立下了汗馬功勞，但它的弊端也隨著時代發展越來越暴露無遺。

“分稅制財政體制經過了將近20年的演進，已經大面積的倒退?！鄙缈圃贺斀洃鹇匝芯吭涸洪L高培勇認為，比如“財權與事權相匹配”的基本原則，因為財權難以界定，預算法又把事權降格為支出責任，變成了財力與支出責任相匹配，“錢和錢之間的匹配，顯然不是分稅制的基本內涵”；另一個倒退表現在分稅制很大程度上已經轉化為“分錢制”，“和計劃經濟條件下的分成制、包干制有很多相同之處”。

分稅制最主要的弊端在于中央和地方政府在財權與事權之間的不匹配。據許善達介紹，目前地方政府財政收入約為53%，但全國財政支出中，地方政府的支出占比約85%。這導致了地方政府30%的支出來自中央的轉移支付和各種不規范融資負債。

財政入不敷出也是地方政府熱衷于“土地財政”的根本原因。2012年，地方政府非稅收入高達13760億元，比上年增長20.3%。

中央對地方的轉移支付中，目前專項轉移支付占比高達約50%，在預算審議還有待改進的情況下，專項轉移支付易造成地方政府虛報資金需求，以及增加尋租空間。據馬駿統計，目前每年地方政府有5萬億的融資需求用于基礎設施建設，但是陽光的融資渠道只能提供1萬億，其余資金都來自風險極高的信托、理財產品等方式融得。

中國共有五級政府，分稅制下，日子最難過的是省級以下政府。近年來在地方官場流行一句順口溜：中央喜氣洋洋，省里勉勉強強，市里拆東墻補西墻，區縣哭爹喊娘。原財政部副部長、中投公司董事長張弘力認為，“分稅制一個固有的、無法解決的問題在于，實際上在省級以下無稅可分，僅僅是表現在中央和地方的兩層關系上?！?/p>

要解決上述財稅制度的積弊，需要本屆政府在這一輪財稅改革中調整各級政府財權與事權的關系，賦予地方一定的自主征稅權。

以“營改增”為切入點，對財稅體制甚至更高層面的體制進行深層改革，被許多人士視為具有現實可行性的路徑?！八哂锌刹僮餍?，而且已經在順利地推進?！鼻皣鴦赵喊l展研究中心副主任陳清泰對南方周末記者表示。

但同時，也有學者擔心，如果配套的政治改革（比如政府層級的扁平化）跟不上，財稅改革單兵突進，將可能導致中央控制力下降，地方政府隨意征稅，加重消費者的稅負。

季衛東認為，在稅制改革推動之前至少要確立兩項原則：一是稅收法定原則，防止地方政府濫用權限。二是確立量能平等負擔原則，防止消費者稅負過重的問題。