“營(yíng)改增” 倒逼改革分稅制

2013年07月05日 12:20
來源：南方周末

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編者按：新一屆政府上任至今，已逾百日。作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，面臨中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩的新情勢(shì)，新一屆政府亮出了一系列“踩剎車、轉(zhuǎn)方向”的措施，讓新一屆政府的執(zhí)政思路再次成為全球矚目的焦點(diǎn)。

2013年3月，南方周末在新總理的首次記者會(huì)后，提出“李克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)”一詞，并將此歸納為：“如果用一句話來概括，那就是，讓中國(guó)經(jīng)濟(jì)重回市場(chǎng)的軌道。”

這個(gè)充滿民間期待的新名詞，最近成為海內(nèi)外熱議的話題。

英國(guó)投資公司巴克萊資本新近的一份報(bào)告認(rèn)為，“李克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)”的政策框架關(guān)鍵點(diǎn)有三個(gè)——無刺激、去杠桿和結(jié)構(gòu)改革。

盡管對(duì)新一屆政府的執(zhí)政思路依然眾說紛紜，但根據(jù)南方周末記者的多方了解和核實(shí)，新一屆政府的確在部署多項(xiàng)改革，而金融領(lǐng)域的利益調(diào)整已經(jīng)開始，大量措施也將密集出臺(tái)。

眼下，距離十八屆三中全會(huì)召開的時(shí)間尚有三個(gè)月左右，按照慣例，這次會(huì)議一般會(huì)確立并通過新的經(jīng)濟(jì)政策走向，這也是觀察新一屆政府執(zhí)政思路的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

“無論怎樣，這次全會(huì)總會(huì)成為一個(gè)分水嶺?！比A盛頓國(guó)際戰(zhàn)略研究中心的中國(guó)問題專家克里斯托弗·K·約翰遜（Christopher K.Johnson）表示，“會(huì)議要么會(huì)表明改革的方向，要么會(huì)顯示黨內(nèi)停滯的程度。”

前貨幣政策委員會(huì)委員李稻葵在全球智庫(kù)峰會(huì)上說，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正在進(jìn)入一個(gè)改革的制度變遷的新季度，7、8、9月，可能還要到第四季度的10月份，將會(huì)出現(xiàn)一系列改革的動(dòng)作和信號(hào)，“到那個(gè)時(shí)候，全世界對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的解讀將會(huì)有所不同”。

自本期開始，南方周末經(jīng)濟(jì)板塊推出系列報(bào)道“新政觀察”，詳述這場(chǎng)關(guān)鍵變革的高層思路、各方解讀，以及有關(guān)的政策建議與得失爭(zhēng)鳴。

實(shí)行“營(yíng)改增”是推進(jìn)財(cái)稅體制改革的“重頭戲”。 （CFP/圖）

營(yíng)業(yè)稅改增值稅，被中央定調(diào)為推進(jìn)財(cái)稅體制改革的重頭戲。

實(shí)行營(yíng)改增后，地方政府收入大幅度減少，將倒逼中國(guó)改革目前的分稅制，重構(gòu)中央與地方的財(cái)政關(guān)系。

“營(yíng)改增改革從某種意義上來說，價(jià)值不小于聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，也不小于1994年的財(cái)稅改革。”國(guó)家稅務(wù)總局前副局長(zhǎng)許善達(dá)說。

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開的2013年3月底國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，財(cái)稅改革被確定為2013年政府重點(diǎn)工作之一，“財(cái)稅改革要拿出方案，循序推進(jìn)”。

從2013年6月底在北京召開的博源基金會(huì)成立五周年學(xué)術(shù)論壇上透露出的信息來看，新一輪財(cái)稅體制改革的方案已經(jīng)初露端倪，“營(yíng)改增”將成為財(cái)稅體制改革的切入口。決策層希望通過它的倒逼機(jī)制，擯棄分稅制的種種弊端，啟動(dòng)一系列行政體制改革，達(dá)到轉(zhuǎn)變政府職能和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的長(zhǎng)遠(yuǎn)施政目標(biāo)。

“對(duì)于未來中國(guó)國(guó)家體制的轉(zhuǎn)型、制度改革來說，這一次財(cái)稅制度改革的意義無論怎么強(qiáng)調(diào)都不過分?！鄙虾＝淮髣P原法學(xué)院院長(zhǎng)季衛(wèi)東說。

而在國(guó)家稅務(wù)總局前副局長(zhǎng)許善達(dá)看來，營(yíng)改增改革從某種意義上來說，“價(jià)值不小于聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，也不小于1994年的財(cái)稅改革”。

財(cái)稅改革的重頭戲

地方政府的收入大幅度減少，將倒逼中國(guó)重新設(shè)計(jì)地方稅制體系，并重新劃分中央與地方的財(cái)政責(zé)任。

2013年3月24日，新任財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在其第一次公開演講中便高調(diào)宣告，過去三十多年，財(cái)稅體制改革一直是改革的突破口和先行軍。未來中國(guó)實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)必須走艱巨的改革之路，財(cái)稅體制改革已站在新的起點(diǎn)上。

但錯(cuò)綜復(fù)雜的財(cái)稅體制改革自身的突破口又在哪里？幾個(gè)月來，答案日漸清晰。

2013年4月10日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定進(jìn)一步擴(kuò)大營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)，會(huì)議指出，實(shí)行“營(yíng)改增”是推進(jìn)財(cái)稅體制改革的“重頭戲”。

根據(jù)國(guó)務(wù)院的部署，自2013年8月1日起，在全國(guó)范圍內(nèi)推開“營(yíng)改增”改革，并適當(dāng)擴(kuò)大部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)范圍，擇機(jī)將鐵路運(yùn)輸和郵電通信等行業(yè)納入“營(yíng)改增”試點(diǎn)。南方周末記者獲悉，國(guó)務(wù)院還曾提出過2013年建筑安裝行業(yè)也實(shí)行營(yíng)改增，后因?yàn)樾袠I(yè)情況相對(duì)比較復(fù)雜，擬延期至明年。

“從決策層來看，通過營(yíng)業(yè)稅改增值稅解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)的若干問題，這個(gè)方向是已經(jīng)確定無疑的了?！痹S善達(dá)在博源基金會(huì)成立五周年論壇上說。

營(yíng)改增何以能對(duì)財(cái)稅體制形成倒逼機(jī)制？這要從1994年我國(guó)分稅制的歷史遺留問題說起。

中國(guó)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征當(dāng)年作為國(guó)家體改委經(jīng)濟(jì)體制改革研究院第一副院長(zhǎng)，參與了1994年財(cái)稅體制改革的方案設(shè)計(jì)，他回憶說，當(dāng)時(shí)的目標(biāo)很簡(jiǎn)單，即“提高兩個(gè)比重”：一是提高財(cái)政收入占GDP的比重；二是提高中央財(cái)政收入在全國(guó)財(cái)政收入中的比重。

1993年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比率僅22.02％，為了加強(qiáng)中央財(cái)力，分稅制設(shè)計(jì)為中央從增值稅中拿走75%，地方留25%。但如此一來，地方政府因收入過少而阻力頗大。最后為平衡中央和地方利益，方案設(shè)計(jì)者想出一個(gè)辦法，即把原計(jì)劃商品和勞務(wù)、服務(wù)統(tǒng)一實(shí)行增值稅的方案一分為二，將增值稅的適用范圍限制在商品范圍內(nèi)，而勞務(wù)、服務(wù)部分保留營(yíng)業(yè)稅，并將營(yíng)業(yè)稅收入全部劃歸地方政府。

這一方案犧牲了稅制的規(guī)范性，保證了分稅制的推行。但營(yíng)業(yè)稅有稅負(fù)高、重復(fù)征稅且出口不退稅等固有缺陷，作為一個(gè)落后的稅種，遲早要退出。

決心發(fā)展服務(wù)業(yè)的上海2012年成為了營(yíng)改增的先行試點(diǎn)城市。據(jù)許善達(dá)介紹，上海營(yíng)改增試點(diǎn)的效果十分顯著，2012年該市營(yíng)改增減稅額達(dá)到240多億元，服務(wù)業(yè)增速達(dá)到了兩位數(shù)，服務(wù)業(yè)新增企業(yè)5萬戶。財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示，2012年，全國(guó)營(yíng)改增試點(diǎn)地區(qū)共為企業(yè)直接減稅426.3億元。

減稅效應(yīng)的另一面，則是地方政府的收入大幅度減少。

按現(xiàn)有試點(diǎn)結(jié)果看，營(yíng)改增之后減稅幅度約為20%，按2012年我國(guó)營(yíng)業(yè)稅總額15748億元計(jì)算，若全面推廣營(yíng)改增，地方政府收入將減少三千多億元。

不僅如此，目前在試點(diǎn)地區(qū)，營(yíng)改增后的增值稅收入仍全部留歸地方，但商品環(huán)節(jié)的增值稅在中央和地方之間的分配比例是75%比25%。同一稅種采用兩種分配比例，征稅成本高，長(zhǎng)期無法持續(xù)。

若將來增值稅在中央和地方之間執(zhí)行統(tǒng)一的75∶25的比例，則意味著12000多億元營(yíng)改增后的增值稅收入中，約9000億元?jiǎng)潥w中央，剩下約3000億元由中央返還給地方。也就是說，原屬地方支配的15000多億營(yíng)業(yè)稅在營(yíng)改增全面改革后，只剩下3000多億元由中央返還給地方，地方政府收入減少12000億元。

所以，營(yíng)改增將倒逼改革分稅制。倒逼作用下，本屆政府財(cái)稅改革最迫切的一個(gè)任務(wù)，便是要給地方稅收體系設(shè)計(jì)增加一個(gè)規(guī)模與原先營(yíng)業(yè)稅相當(dāng)，且與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步的稅種，同時(shí)，重新劃分中央和地方政府之間的財(cái)政支出責(zé)任。

“營(yíng)改增”試點(diǎn)擴(kuò)大帶來的效果。 （CFP/圖）

三套方案

一個(gè)較為主流的方案是，把目前在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的幾個(gè)消費(fèi)稅品目逐漸轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)征收，代替營(yíng)業(yè)稅變成地方稅的主體稅種。

關(guān)于具體稅改方案，南方周末記者獲悉，目前政府和學(xué)界存在三個(gè)方案，其中一個(gè)較為主流的方案是，把目前在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的幾個(gè)消費(fèi)稅品目逐漸轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)征收，代替營(yíng)業(yè)稅變成地方稅的主體稅種。

按照稅種屬性，消費(fèi)稅理應(yīng)在零售環(huán)節(jié)征收，但1994年設(shè)計(jì)分稅制時(shí)，考慮到在生產(chǎn)環(huán)節(jié)收稅遠(yuǎn)比在零售環(huán)節(jié)征收簡(jiǎn)單易操作，選擇了前者。經(jīng)過近20年發(fā)展，目前中國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)的征管能力大為提高，已經(jīng)有能力在零售環(huán)節(jié)收稅。

從體量上看，2012年國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅達(dá)7872億元，加上之前已經(jīng)在零售環(huán)節(jié)征收的車輛購(gòu)置稅2228億元，總量達(dá)到1萬億?？紤]到本次財(cái)稅改革的目標(biāo)還將涉及調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，即中央政府會(huì)增加原先由地方政府承擔(dān)的部分支出責(zé)任，比如藥品和食品安全、跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，總體看，1萬億元的收入大體能達(dá)到地方政府支出規(guī)模的70%—80%。

此種方案的好處之一是，地方政府可以擁有比較大的稅收權(quán)限，包括品目的增加或減少，或者稅率的提或降，符合稅收管理權(quán)下放的大勢(shì)所趨。另一大好處是，它會(huì)削弱地方政府對(duì)投資生產(chǎn)環(huán)節(jié)的熱情，而增強(qiáng)對(duì)消費(fèi)和提高居民收入的激勵(lì)，從而有利于解決產(chǎn)能過剩問題和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。此外，在零售環(huán)節(jié)透明征稅，還可以制約目前存在的基層稅務(wù)人員對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅時(shí)的隨意執(zhí)法現(xiàn)象。

需要指出的是，此處的“消費(fèi)稅”與國(guó)際上的消費(fèi)稅并非同一概念。許多國(guó)家都普遍經(jīng)過了由營(yíng)業(yè)稅到增值稅到消費(fèi)稅的逐漸替代過程，消費(fèi)稅是其主要稅種之一。而中國(guó)的國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅僅向卷煙、成品油等個(gè)別商品征收，相當(dāng)于一種暴利稅。

據(jù)德意志銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿介紹，除了上述方案外，目前還有另外兩種方案。一個(gè)是大幅下調(diào)增值稅稅率，并普遍征收，同時(shí)地方政府開設(shè)一個(gè)新的稅種——零售稅。這一方案的弊端在于普遍征收消費(fèi)稅難度很大，而開征新的零售稅會(huì)影響所有企業(yè)的利益分配，“震動(dòng)較大。”馬駿認(rèn)為。

另一方案是，重新劃定中央和地方對(duì)增值稅的分稅比例，由75∶25調(diào)整為50∶50。對(duì)這一方案的主要擔(dān)憂在于兩點(diǎn)，一是可能會(huì)引起地方政府更大力度地追求GDP增長(zhǎng)；二是可能加劇目前地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)失衡的格局，使地方政府支出總額中，70%需要靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付，自收部分只占20%多。

“中國(guó)的體制下，這樣一個(gè)格局地方政府是無法運(yùn)行的，省長(zhǎng)就沒法工作了?！痹S善達(dá)認(rèn)為。

可操作的改革切口

以“營(yíng)改增”為切入點(diǎn)，對(duì)財(cái)稅體制甚至更高層面的體制進(jìn)行深層改革，被許多人士視為具有現(xiàn)實(shí)可行性的路徑。

從當(dāng)年“提高兩個(gè)比重”的目標(biāo)來看，“分稅制”改革19年來已經(jīng)“超額完成”了任務(wù)。

2012年，不包括政府性基金收入在內(nèi)，財(cái)政收入占GDP比例為23%，為1994年分稅制改革以來占比最高，而1995年時(shí)，這一比例低至12%。1994年分稅制之后，中央財(cái)政收入占比急速上漲，到2000年達(dá)到52.21%，此后常年徘徊在50%以上，直到2011年才下降至50%以下。2012年，中央財(cái)政收入占到全國(guó)財(cái)政收入的47.9%。

雖然分稅制改革在解決增強(qiáng)中央權(quán)威、調(diào)動(dòng)地方積極性方面立下了汗馬功勞，但它的弊端也隨著時(shí)代發(fā)展越來越暴露無遺。

“分稅制財(cái)政體制經(jīng)過了將近20年的演進(jìn)，已經(jīng)大面積的倒退。”社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇認(rèn)為，比如“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”的基本原則，因?yàn)樨?cái)權(quán)難以界定，預(yù)算法又把事權(quán)降格為支出責(zé)任，變成了財(cái)力與支出責(zé)任相匹配，“錢和錢之間的匹配，顯然不是分稅制的基本內(nèi)涵”；另一個(gè)倒退表現(xiàn)在分稅制很大程度上已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“分錢制”，“和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的分成制、包干制有很多相同之處”。

分稅制最主要的弊端在于中央和地方政府在財(cái)權(quán)與事權(quán)之間的不匹配。據(jù)許善達(dá)介紹，目前地方政府財(cái)政收入約為53%，但全國(guó)財(cái)政支出中，地方政府的支出占比約85%。這導(dǎo)致了地方政府30%的支出來自中央的轉(zhuǎn)移支付和各種不規(guī)范融資負(fù)債。

財(cái)政入不敷出也是地方政府熱衷于“土地財(cái)政”的根本原因。2012年，地方政府非稅收入高達(dá)13760億元，比上年增長(zhǎng)20.3%。

中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付中，目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比高達(dá)約50%，在預(yù)算審議還有待改進(jìn)的情況下，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付易造成地方政府虛報(bào)資金需求，以及增加尋租空間。據(jù)馬駿統(tǒng)計(jì)，目前每年地方政府有5萬億的融資需求用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是陽光的融資渠道只能提供1萬億，其余資金都來自風(fēng)險(xiǎn)極高的信托、理財(cái)產(chǎn)品等方式融得。

中國(guó)共有五級(jí)政府，分稅制下，日子最難過的是省級(jí)以下政府。近年來在地方官場(chǎng)流行一句順口溜：中央喜氣洋洋，省里勉勉強(qiáng)強(qiáng)，市里拆東墻補(bǔ)西墻，區(qū)縣哭爹喊娘。原財(cái)政部副部長(zhǎng)、中投公司董事長(zhǎng)張弘力認(rèn)為，“分稅制一個(gè)固有的、無法解決的問題在于，實(shí)際上在省級(jí)以下無稅可分，僅僅是表現(xiàn)在中央和地方的兩層關(guān)系上?！?/p>

要解決上述財(cái)稅制度的積弊，需要本屆政府在這一輪財(cái)稅改革中調(diào)整各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系，賦予地方一定的自主征稅權(quán)。

以“營(yíng)改增”為切入點(diǎn)，對(duì)財(cái)稅體制甚至更高層面的體制進(jìn)行深層改革，被許多人士視為具有現(xiàn)實(shí)可行性的路徑。“它具有可操作性，而且已經(jīng)在順利地推進(jìn)?！鼻皣?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任陳清泰對(duì)南方周末記者表示。

但同時(shí)，也有學(xué)者擔(dān)心，如果配套的政治改革（比如政府層級(jí)的扁平化）跟不上，財(cái)稅改革單兵突進(jìn)，將可能導(dǎo)致中央控制力下降，地方政府隨意征稅，加重消費(fèi)者的稅負(fù)。

季衛(wèi)東認(rèn)為，在稅制改革推動(dòng)之前至少要確立兩項(xiàng)原則：一是稅收法定原則，防止地方政府濫用權(quán)限。二是確立量能平等負(fù)擔(dān)原則，防止消費(fèi)者稅負(fù)過重的問題。

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