賈康：優化重構中央地方財稅關系的基本思路

2013年07月05日 13:52
來源：中國稅務報作者：賈康

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賈康

“營改增”改革由試點而向全國推開，使近期各類財稅相關新聞與討論成為熱點。顯然，“營改增”今年8月1日之后按上?！?+6”方案框架覆蓋全國并將適時擴大行業覆蓋面，必然“倒逼”涉及中央—地方財稅關系的通盤財稅體制安排的深化改革與關系重構。

由“營改增”倒逼而成的直接現實問題是：把原歸地方掌握的財源中唯一大宗財源——營業稅，改為按現體制75%要歸中央（每年的增量中則有70%歸中央）的增值稅，地方政府今后的主力財源是什么——即依靠什么主要的財力過日子？怎樣貫徹實施“十八大”明確提出的“構建地方稅體系”和“加快改革財稅體制”的任務？處理這一重大現實問題，牽一發而動全身，勢必歸結為財稅體制的全面深化改革（包括重構中央—地方財稅關系的整體方案設計）以及財稅改革與全局改革的配套問題。

我的基本認識，是需要結合十八大后時不我待的整體改革設計工作（有望在今年晚些時候在按慣例召開的“三中全會”上形成指導性文件），把財稅服務經濟社會發展全局的深化改革任務，落實到一套“路線圖與時間表”的狀態上，其中關于中央—地方財稅關系的中長期優化重構思路，亟需予以廓清。相關的要點，至少涉及以下幾方面的認識：

首先應強調，必須充分肯定我國于1994年推出“分稅制”配套改革的基本制度成果，并加以鞏固和提升。近年來批評之聲不絕于耳的“地方隱性負債”、“土地財政”問題及仍未完全解決的“基層財政困難”等問題，其產生的根源決不是由于分稅制，而恰恰是由于我國省以下財政體制至今遲遲不能真正進入分稅制狀態，實際上是五花八門、復雜易變、討價還價色彩還較濃厚的分成制與包干制——正是這種我們早知道其不能適應市場經濟目標模式的分成制和包干制等，造成了上述種種為人詬病的問題。所以，大思路上要合乎實際、“對癥下藥”地以分稅制在省以下的實際貫徹落實為重點，設計可行的深化改革方案。

其次，需要明確：省以下分稅制遲遲不能真正貫徹這一問題的“病理分析”并不復雜，就是因為我國省以下還有市、縣、鄉鎮，“地方”的概念在中國至少有省、地級市、縣（含縣級市）、鄉鎮四個層級，加上中央，整個政府財力分配體系中至少共有五個層級，如何依二十個左右的稅種實行五級“分稅”，在技術上是無解的，因而1994年以來實際僅在中央和省為代表的地方之間維系了分稅制框架的基本規范，而省以下遲遲未能進入分稅制狀態。往前看的出路，則在于逐步推進“鄉財縣管”和“省直管縣”兩個層面的“扁平化”改革，把財政的實體層次減少到三級，使省以下的分稅制由無解變有解。

第三，按照中央、省、市縣三層級框架深化“分稅制”改革、重構和優化中央—地方財稅關系的基本原則與要領，是必須以合理界定各級政府職能即“事權（支出責任）”為始發環節，構建“一級政權，有一級合理事權，呼應一級合理財權，配置一級合理稅基，進而形成一級規范、完整、透明的現代意義的預算，并配之以一級產權和一級舉債權”的三級分稅分級、上下貫通的財政體制，加上中央、省兩級自上而下的以“因素法”為主的轉移支付和必要的“生態補償”式的地區間橫向轉移支付。這一體制安排如能建設到位，將使中國所有地區包括欠發達區域，都形成推行基本公共服務均等化所需的財力與其事權相匹配的境況，在“國家長治久安”的全局概念上消除基層困難、隱性負債的隱患和矯正土地財政的偏頗，服務于連通“中國夢”的“五位一體”的科學發展。

第四，為向以上體制框架推近，可以做、并應盡快做的事項包括：1. 由粗到細設計中央、省、市縣三級政府事權（支出責任）明細單，列明各自專享事權、以及共擔事權的共擔方案，并在今后漸進地優化與細致化。2. 盡快推進已建設多年的“金財”、“金稅”、“金關”、“金審”、“金農”、“金盾”……等政府信息系統建設工程的聯網和升級，切實形成服務于公共資源合理配置、各部門協作調控的信息共享平臺和科學決策支撐平臺。3. 積極形成各級政府資產負債表和公共部門財務報表體系，配合今后的公共債務風險防控體系建設和公共財政建設。

第五，在優化和改進地方稅體系過程中，結合短期可做之事與中長期追求目標，設計和推進稅制改革的分步漸進配套方案，這包括：為處理“營改增”進度較快而地方未來主體稅種打造較慢之間的矛盾所需安排的過渡方案——不排除在流轉稅領域區別對待地開掘消費稅的潛力空間，把優化生產、消費結構的意圖與增加地方政府稅源相結合；資源稅改革應以更大決心抓住煤炭市場價位自然回調的寶貴時間窗口，把“從價”機制擴大到煤炭并拉動新一輪解決我國基礎能源產品理順比價關系與價格形成機制的稅價財聯動配套改革；房產稅應積極穩妥擴大試點范圍，積累經驗凝聚共識徐圖進展；環境稅的改革應在“十二五”期間推出一輪實際動作；個人所得稅應創造條件實行分類與綜合相結合加上按家庭瞻養因素調整扣除的改革方案，等等。地方的合理收費、使用者付費制度，也應借鑒國際經驗結合地區情況走向規范化，將收入納入預算體系管理。

第六，以信息系統和預測能力為支持，積極編制和發展完善中期滾動預算，在提高透明度的前提下，加強全口徑政府財力的統籌調節，消抑以往諸多“法定剛性”項目的“板塊化”效應，以及過多過濫的補助項目、稅收優惠措施的副作用，加強財政支出全流程的績效約束，結合配套改革和加強管理，壓縮行政成本，追求預算資金綜合績效水平的提升。應大力強化和優化中央、省兩級自上而下的轉移支付，提高一般轉移支付比重，整合專項轉移支付并取消“地方配套”附帶條件。在民生支出方面繼續加大力度的同時，需要更加注重伴隨機制創新與合理激勵形成財政可持續性。

以上各項所合成的財稅改革，在優化、重構中央—地方政府間關系和財稅體制機制的同時，其追求的效應是直接服務于中國的經濟轉軌、社會轉型和現代化“中國夢”愿景的，也是密切配合、服務全面開放條件下統一、公平競爭的市場的完善、政府與企業和納稅人關系的正確處理，使我國經濟增長質量隨活力釋放、結構優化、創新提檔而上升、促進民生改善、收入分配優化與社會和諧。地方政府層面，需從全局視野認識理解財稅領域這一勢在必行的改革及相關配套改革，積極與中央層面互動優化可行方案，并實施某些必要的“先行先試”開拓創新。