環(huán)污險試點6年步履蹣跚

2013年07月11日 03:57
來源：時代周報作者：劉麗琦

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已經(jīng)試點6年的環(huán)境污染責任保險（以下簡稱“環(huán)污險” ），有可能會在近期迎來一個新的轉機嗎？

日前，甘肅省啟動環(huán)境污染強制保險（以下簡稱“強制環(huán)污險” ）試點工作，將危險化學品生產(chǎn)、易發(fā)生污染事故、重金屬冶煉等6大類高危行業(yè)和重點區(qū)域共1435家企業(yè)列入試點。

2013年2月，國家環(huán)保部和中國保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于開展環(huán)境污染強制責任保險試點工作的指導意見》，明確三類企業(yè)必須強制投保社會環(huán)境污染強制責任險，否則將在環(huán)評、信貸等方面受到影響。甘肅省和河北省率先表態(tài)推行。

據(jù)了解，目前甘肅省已經(jīng)確定了“中介+保險”的運作模式，由經(jīng)紀公司單人咨詢機構，負責市場調(diào)研、問卷調(diào)查、部門協(xié)調(diào)、方案擬定等。力爭年內(nèi)投保率達到70%。

經(jīng)濟學家“上書”引入環(huán)污險

從“自愿”到“強制”試點，環(huán)污險已經(jīng)走了6年。這6年，可謂步履蹣跚。力在減輕企業(yè)負擔的環(huán)污險一直“叫好不叫座”，實施效果并不明顯。各試點地區(qū)的企業(yè)參保積極性不高，甚至有的地區(qū)參保率有逐年下降的趨勢。

“法律的不健全是導致環(huán)污險推廣困難的主要因素。這次兩部委發(fā)文，明確了環(huán)污險的強制性，說明我國的環(huán)污險制度已經(jīng)進入到一個關鍵的轉折時期。”華泰保險集團有限公司（以下簡稱“華泰保險” ）責任險高級核保人王磊告訴時代周報記者。

在中國人民大學法學院教授、中國環(huán)境資源法學研究會常務理事周珂看來，強制環(huán)污險作為減輕企業(yè)負擔的社會保險制度，有利于企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，促進高耗能高污染企業(yè)的淘汰和轉型。對抵御環(huán)境風險，減少污染損害來說當然是好事情。但環(huán)污險入法時機還不成熟，政府應該加強政策指引，把環(huán)污險的強制行為推動到自愿行為。在實施過程中自然形成的內(nèi)部規(guī)范，從而推動環(huán)污險立法。

2006年11月，中石油吉林石化公司雙苯廠發(fā)生爆炸事故，事故產(chǎn)生苯、苯胺和硝基苯等有機物流入松花江，直接危及沿岸居民的飲水安全，造成影響國內(nèi)外的重大環(huán)境污染事件。但按照現(xiàn)行法律，環(huán)保部門能對這家企業(yè)開出的最大罰款額度只有100萬元，這個數(shù)字相對中央和地方政府為阻隔污染惡化，以及后期投入的治理費用來說，簡直就是杯水車薪。這一事件直接引發(fā)了一批環(huán)境經(jīng)濟學家“上書”環(huán)保部，建議引入國外已經(jīng)成熟的“環(huán)境污染責任保險制度”。

“在過去，如果發(fā)生重大環(huán)境污染事故，在巨額賠償和污染治理費用面前，事故企業(yè)只得被迫破產(chǎn)或采取其他方法逃避責任，受害者往往得不到及時的補償救濟，造成的環(huán)境破壞只能由政府花巨資來治理。但如果企業(yè)參加了環(huán)境污染責任保險，一旦事故發(fā)生，由保險公司及時給被害者提供賠償，企業(yè)避免了破產(chǎn)，政府又減輕了財政負擔。”周珂向時代周報記者分析。

再以2010年震驚全國的紫金礦業(yè)的污染事件為例，紫金礦業(yè)當時并不屬于環(huán)污險試點范圍。污染事故發(fā)生后，按照《水污染防治法》等相關法律，環(huán)保部門只能最高開出100萬的罰單。雖然最高人民法院對紫金礦業(yè)判處3000萬元的罰金，但這只是個個案。

早期推行投保頻遇冷

環(huán)污險試點開始后，很快就有投保企業(yè)嘗到了甜頭。2008年9月28日，湖南省株洲市昊華公司發(fā)生氯化氫氣體泄漏事件，導致周邊村民的農(nóng)田受到污染。由于這家企業(yè)投保了環(huán)污險，很快保險公司就將1.1萬元的補償款送到了120多戶村民的手中。

但這之后，環(huán)污險的發(fā)展狀況并不盡如人意。資料顯示，最早試點的江蘇省蘇州市和廣西壯族自治區(qū)情況都不容樂觀。

蘇州自2010年開始推行環(huán)境污染責任險。數(shù)據(jù)顯示，近3年投保環(huán)境污染責任險的企業(yè)數(shù)量、總保額和總保費均呈現(xiàn)逐年下降趨勢。投保企業(yè)數(shù)量由66家減少到59家，總保額由1.32億萬元減少到9850萬元，總保費從309.78萬元減少到183.9萬元。而廣西壯族自治區(qū)，2010年只有中國人保財險南寧市分公司承保一筆業(yè)務。2011年以來，只有15家公司投保，2012年保費收入111.18萬元，保險金額16553萬元。

早在2008年環(huán)保部和保監(jiān)會就已經(jīng)試點環(huán)污強制險，當時有8個省區(qū)市參加了第一批試點。華泰保險是最早試水環(huán)污險產(chǎn)品的保險公司。目前，華泰保險在陜西、青島、廣東等地都啟動了環(huán)境污染責任險業(yè)務。這些省區(qū)市也都出臺了相應的方案。

但令人遺憾的是，幾年過去了，投保狀況并不理想。據(jù)時代周報記者了解，有外資背景的企業(yè)投保的積極性還算高。而內(nèi)資企業(yè)投保主要還是當?shù)丨h(huán)保局牽頭的試點企業(yè)，自愿參保的內(nèi)資企業(yè)并不多。

“內(nèi)資企業(yè)的購買意識不強主要有兩方面的原因：一方面是企業(yè)不覺得有風險；另一方面則是法律的約束不完善。”王磊認為。

政府買單成慣性思維

2012年12月31日，山西省長治市潞城市天脊煤化工集團股份有限公司（以下簡稱“天脊化工” ）發(fā)生苯胺泄漏事故，最終8.7噸苯胺流入濁漳河，污染了山西、河南、河北三省數(shù)百公里河道，沿線數(shù)百萬人口的生活受到影響，河南省邯鄲市一度發(fā)生大面積停水。

天脊化工自2011年開始購買環(huán)污險，事故發(fā)生后，保險公司立即趕赴現(xiàn)場核定損失，并預付了環(huán)污險事故賠償款100萬元。根據(jù)天脊化工的投保額，企業(yè)最高可獲得600萬元的賠償。

“以前出現(xiàn)保險事故，大部分損失都由政府買單。這也成了一種慣性思維，使企業(yè)不愿意了解和參保環(huán)污險。讓企業(yè)心甘情愿地購買換保險的難度很高，這次多省市試點強制環(huán)污險，是個很不錯的契機。”北京京悅律師事務所律師谷小衛(wèi)告訴時代周報，“投保了環(huán)污險，并不意味著企業(yè)可以放松環(huán)境污染監(jiān)測。一方面，保險公司會對企業(yè)的環(huán)境風險進行評估，風險越高保費越高。另一方面，最近‘兩高’（最高人民法院和最高人民檢察院）出臺的司法解釋，環(huán)境污染可入刑也成為懸在企業(yè)負責人頭上的一把‘利劍’。”

谷小衛(wèi)從事保險法務工作多年，在他看來，“環(huán)污險推廣的最大阻力還在企業(yè)，在企業(yè)認識不到風險的時候，有必要采用強制的手段，此次推廣環(huán)污強制險試點是一件好事兒。”

盡管設計上有諸多不足，但毋庸置疑的是，企業(yè)的態(tài)度決定了環(huán)污險的推廣。河北一家不愿透露企業(yè)名稱的鋼廠經(jīng)理告訴時代周報記者：“如果不是非買不可，企業(yè)是不會考慮參保的。我們在管理上已經(jīng)很完善了，發(fā)生污染事故的概率非常低，買了這個保險就等于把保費直接送給了保險公司。”

盡管河北省也表態(tài)推行環(huán)污強制險，但該經(jīng)理表示，目前他們公司還沒有接到這方面的文件，“如果是強制的，那沒有辦法了”。

谷小衛(wèi)分析，環(huán)污險試點情況之所以不容樂觀，是因為其在實際推行過程中面臨重重阻力。“首先是環(huán)污險缺乏強有力的法律基礎。由于環(huán)境污染成本較低，而環(huán)污險大多還是屬于企業(yè)自愿投保，企業(yè)往往抱著僥幸心理，而有些企業(yè)過分自信，認為自己的管理沒有問題而不愿意投保。其次是損害賠償標準不明確。目前中國尚無統(tǒng)一的環(huán)境污染損害賠償參考標準，保險公司在勘查、定損與責任認定上存在困難，災害損失風險難以管控，直接影響到環(huán)境責任保險的費率確定和產(chǎn)品開發(fā)。保險公司對環(huán)污險的投入積極性不高。”他說。

周珂對強制環(huán)污險有自己的想法，他反對將所有有環(huán)境污染風險的企業(yè)全部納入環(huán)污險的保障范圍。“有些環(huán)境污染是企業(yè)生產(chǎn)的過程中避免不了的，比如帶有一些環(huán)境風險的創(chuàng)新。將這樣的企業(yè)納入環(huán)污險試點有利于鼓勵企業(yè)創(chuàng)新，也符合傳統(tǒng)民法的公平正義的原則。而對那些高耗能高污染的企業(yè)，不主張納入環(huán)污險試點，應該讓這些企業(yè)在競爭中自然淘汰和轉型。”

立法缺失阻礙環(huán)污險推廣

“實際上，環(huán)污險在國外已經(jīng)是一項比較成熟的制度。面對環(huán)污險實際操作過程中所面臨的問題，他們采取的破解之道，是將環(huán)境污染責任保險上升為法律，依靠強制手段去推動工作的開展。”谷小衛(wèi)介紹。

盡管今年兩部委下發(fā)的指導意見中，“環(huán)污險試點”已經(jīng)上升到“強制環(huán)污險試點”，但谷小衛(wèi)認為這畢竟是一份政策性指導文件，缺乏法律依據(jù)。從效力上來說，仍然與國際通行的環(huán)境污染強制責任保險立法存在相當大的差距。　　

盡管環(huán)污險在我國由于技術和設計上的不足，才開始蹣跚起步，但在國外已經(jīng)是一項非常成熟的制度。從國際來看，環(huán)境污染責任保險較為典型的模式主要有兩種：一是強制責任保險制度，以美國和瑞典為代表，美國基于有毒物質(zhì)和廢棄物的處理所可能引發(fā)的損害賠償責任，實行強制保險制度。二是以自愿保險為主，強制保險為輔的保險制度，一般由企業(yè)自主決定是否就環(huán)境污染責任投保，但法律規(guī)定必須投保的則強制投保。以英國和法國為代表。　　國外很多國家從法律上確立和實施了環(huán)境污染責任保險制度。在美國企業(yè)污染環(huán)境被視為環(huán)境侵權，對這種侵權給予嚴厲懲罰是美國司法體制中比較有特色的一項制度。法院往往判給受害人遠超過其實際財產(chǎn)損失的賠償，防止因處罰力度不夠而使某些財大氣粗的污染企業(yè)寧可罰款也不治理的現(xiàn)象發(fā)生。　　

1976年美國《資源保全與恢復法》授權美國聯(lián)邦環(huán)保局發(fā)布行政命令，要求業(yè)者就日后對第三人的損害賠償責任和關閉估算費用等進行投保；在有關危險廢物貯存、處理、處置的法規(guī)中，強制要求管理者應為在該設施的運行期間內(nèi)、因危險廢物的管理和操作所造成的對他人人身或者財產(chǎn)的損害購買保險。　　

綜觀相對比較成功的其他國家的環(huán)境污染責任保險制度，無不從立法上先給予保障。因此有業(yè)內(nèi)人士呼吁，只有立法，環(huán)污險才能真正發(fā)揮其作用。　　

對此，周珂有自己的看法：“由于我國的環(huán)污險在立法選擇上還比較困難。在這種情況下，政府應加強政策指引，把強制性的環(huán)污險逐漸引導到自愿行為，實施成功后，再將其形成的內(nèi)部規(guī)約和制度進行整理，從而自動立法。”　　

“從國際市場上看，環(huán)污險保費是增長最迅速的險種之一，由于環(huán)污險的標的是企業(yè)依法承擔的法律責任，隨著我國環(huán)境立法的改進，公民的環(huán)境意識的不斷增強，以及國家政策的引導，短期看，試點地區(qū)和參保企業(yè)將會越來越多。長期看環(huán)污險將會越來越受到重視。”王磊談到。