地方官員：只有抓住房地產地方財政才能多扛幾年

2013年07月12日 23:48
來源：華夏時報

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點“土”成金絕招

“只有抓住這根救命稻草，地方財政才能多扛幾年”

本報記者劉力圖廣州、佛山報道

“從去年開始，政府那邊就開始多次拖欠工程款，其間也斷斷續續出現過停工。我多次找過政府領導，他們直接發話說‘要是賣地賣不好，今年的工程更難做，即使開工也沒錢完工’。”參與珠三角某市基建工程建設的某施工公司總經理廖智（化名）向記者表示，“房地產開發火不火，幾乎成為基建工程生意的晴雨表。”

近幾年，地方政府的“土地依賴癥”越來越嚴重。“實業不景氣，只有抓住房地產開發這根救命稻草，地方財政才能多扛幾年。”珠三角某市一位官員直言不諱地說。

“地賣出去才能還錢”

在有多年承接政府基建工程經驗的廖智看來，政府拖欠工程款并非新鮮事，然而，從去年開始，政府拖欠工程款情況愈演愈烈，這讓他頭痛不已。

與眾多珠三角城市一樣，廖智所在的城市主要采取先由建設單位墊資建設，政府財政部門向該建設單位分期償還的方式。廖智從政府了解到，去年出讓土地收入縮減，政府可支配的支出能力也在減弱，因此眾多市政工程都出現了工程款拖延現象，有些項目甚至已停工。

“一位官員曾告訴我，基建市政工程一直超過政府的支付能力，這些工程的支出要等土地賣出去，才還得起。”廖智表示。

該市多位財政部門內部人士向本報記者印證了廖智的說法。“今年年初至今，很多項目同時上馬，新區開發的進度也在加快，這與去年年底以及今年一、二季度，土地出讓環節收入比較好有關。”其中一位財政部門人士告訴記者，“其實政府很擔心房地產投資開發不景氣，一旦不景氣，不僅眾多基建工程要停下來，還要借錢給公務員發工資。”

上述財政部門人士坦言，盡管多個城市的公共財政預算收入在賬面上表現得“并不難看”，實際上都陷入了“差錢”的困境中，難以擺脫“靠賣地吃飯”。

該市對土地出讓金的高度依賴僅是珠三角眾多城市的縮影。從2011年年底開始，受到房地產調控的影響，對土地財政收入依賴較大的珠三角多個城市在投資方面壓力重重，記者了解到，廣州、佛山、東莞、惠州、江門等珠三角城市的投資項目，不同程度地出現投資放緩的現象。

佛山市財政部門相關人士向記者透露，包括道路擴展、治理環保和保障性住房建設等方面需要投入巨大的資金，“領導在會上‘喊窮’已經有兩年，而且不斷地強調房地產調控和經濟增速回落直接造成財政偏緊的局面。”

以佛山市政府幾年前推動的中心城區舊城改造項目“佛山名鎮”為例，該項目拆遷、修繕和建設的資金來源主要來自政府，僅佛山禪城區就提出拿30億元啟動資金。然而，該項目在2011年底已經出現停滯，該重點工程在當年上半年已落實財政性資金10.02億元，但僅到位5.02億元，而向銀行融到的5.4億元中，只有2.69億元到位。

據佛山市禪城區一個工程的施工方透露，禪城區承諾的30億啟動資金，在2011年底到位總資金僅7.8億元，因此只好減少工程量，在對外圍簡單修繕翻新后便倉促結束。

上述佛山市財政部門人士透露，如今該舊改項目推進工程依然緩慢，佛山在近年的城市可經營項目推介會上向企業推出三舊改造項目，通過逐步提高資金門檻，能為舊改資金“輸血”，緩解公共支出的壓力。

“城建放緩，經濟業績增長緩慢，這加大了地方積極推動通過賣地增加土地收入金的動力，只要稍有機會，就不會放過推地的機會。”廣東省財政廳一位官員告訴記者。

廣州成為地方政府今年迫切出讓土地的典型。2013年廣州市土地出讓金收入預計475.6億元，而今年上半年廣州土地出讓金收入已完成全年目標的69%，土地市場高溫一直未減，上半年以來，多宗高溢價地塊出現。按照政府的推地計劃，下半年將會繼續加速推地。

“必須依靠土地出讓”

上述廣東省財政廳官員稱，政府并非沒有意識到依賴土地財政的危險，多地政府一直強調應重視財政收入結構問題，提高該收入的質量指標。目前，全省的非稅收入增長速度遠遠高過稅收增長速度，這反映出財政收入質量已經出現嚴重偏差。

他坦言，調整財政收入結構問題的預期在現實中“碰壁”，“至少在現在的經濟環境下，很難做得到。”

“要是宏觀經濟情況能保持以往的水平，政府要轉型、調結構，才能逐步擺脫對土地財政的依賴，但實體經濟確實不景氣，為了保持政績，必須依靠土地出讓。”上述佛山市財政部門人士分析道。

事實上，地方政府無法擺脫對土地財政的依賴，與經濟下行趨勢關系密切。曾經位列“中國市轄區綜合實力百強”榜首的經濟重鎮佛山順德，在宏觀經濟形勢影響之下，2012年經濟增幅只有8%的增長，相對應的工業總產值增速跌到10%以下。

順德區財稅局局長關世良年初對外坦言，由于企業經營困難重重，效益減少，國稅、地稅部門今年完成任務的難度也在加大，政府錢袋吃緊，政府財政收入將“要靠土地財政補充”。

該區政府毫不諱言其發展思路是，最大限度地發揮土地出讓所得，撬動社會資本參與城市升級。順德在今年上半年間，創下土地出讓金收入93個億，超過2012年全年水平。

記者從多個珠三角城市了解到，地方政府近幾年積極推動工業區、經濟開發區等投資建設，在政府的計劃中，雖然這些投資需要大規模舉債，但有助于拉動當地經濟。然而，實體經濟發展不景氣，早年推動建設的這些新區中不乏停工、減產等身影，眾多工業區的工程減速推進，政府的創收設想落空。

廣州一位長期在珠三角考察的政協人士表示，“早年投資實體經濟，還沒得到回報，債務已經在那里等著政府了，稅收、投資等渠道都堵住財政源頭后，政府要發展經濟，只能借道房地產投資，這不僅成為最快捷的財政來源，還能撬動基礎設施建設等。”

而不少地方政府漂亮的財政數據背后，一直有房地產投資的支撐，一旦房地產投資回落，地方經濟不景氣就會暴露無遺。

根據廣州市12區(市)今年1至5月的經濟統計數據顯示，天河區的固定資產投資總額最高，23.6%的增速與廣州市接近，其中，“房地產投資完成額”累計101.1億元，占該區固定資產投資的1/5。而花都區則因房地產開發投資出現負增長，同比降了24%。

同時，債務纏身的地方政府也需要借助“點土成金”來還債。

國家審計署日前發布的地方政府本級政府性債務審計結果公告顯示，36個地區2012年底債務余額共計3.85萬億元。其中，超過半數地方政府指望賣地還錢，21個地方政府承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額有7746.97億元，占這些地區債務余額的54.64％。這些地區2012年以土地出讓收入為償債來源的債務，需償還本息2315.73億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍，上述省市已經“資不抵債”。

順德政府在2008年金融危機之后，已進行了史上最大的融資，一次性向銀行財團借款超過200個億，用于交通基礎設施等方面的建設。從2012年開始，順德原來的融資項目陸續進入還本付息期，全年需要支付債務20億元。順德區財稅局局長關世良坦言，順德還債的壓力相當巨大，從去年到2014年都是政府償還債務的高峰期。

“以土地抵債，是經濟不景氣的環境下，不得不做出的選擇。”廣州市政府一位官員透露。

財政部財政科學研究所所長賈康認為，雖然地方債水平仍處于可控區間，但是地方政府依靠賣地還債并不是可持續的。他指出，我國已經存在隱性負債，不斷產生借新還舊問題，因此，監管部門應及時掌握信息，有針對性地控制風險。

分析人士稱，從2010年起，中央明確要求地方政府通過“土地財政”獲利的收入，重點用于改善民生和償還政府債務，用于保障房建設、教育投入等。現實情況則是，地方政府的土地獲利，更多是繼續與擴大政府負債相“配套”，進行城市建設與改造，甚至大拆大建。