新型城鎮化拒絕忽視農村

2013年07月18日 00:44
來源：21世紀經濟報道作者：荊寶潔

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中國鄉村規劃設計院院長、三農問題專家李昌平在談及城鎮化問題時，不由得想起自己生活在農村的父親。“一個生活在大城市的人，消耗的資源是小城鎮的數十倍，我每天消耗的資源可能是父親的100倍。”7月13日，李昌平在“從化獅象村啟示——2013年中國新型城鎮化發展論壇”上說。

這常常讓他懷疑，需要從數千公里以外供給水、運輸電，每天產生無數垃圾的大城市是否可以持續。過去近30年的城鎮化進程中，大城市比農村獲得了更多的發展機會和資源傾斜。城鄉二元體制下，農民工雖然在城市居住，但享受不到城市居民的基本權利。

“這樣的不平等是人為造成的。”國務院發展研究中心社會發展部巡視員林家彬說，改革的方向是打破不平等，“人”的城鎮化，必須正視農民的權益，重視小城鎮的發展，以剝奪農村求發展的模式應該停止。

與很多人觀點不同的是，國務院參事張虎林此前在本報主辦的另一次論壇強調，三農問題才是中央推進新型城鎮化戰略的出發點，“為三農問題制定的政策，必須圍繞農民這個主題來采取措施”。

星河灣援建的廣東從化獅象村模式，受到了7月13日與會專家的一致肯定。

“偽城市化”危機

中國國際城市化發展戰略研究委員會2日在北京發布“2011年中國城市化率調查報告”稱，2011年，我國戶籍城市化率為34.71% ，到2020年才能達到50%。而根據國家統計局數據，2011年我國城鎮常住人口的比例已達51.27%。這中間的差距，被有的專家稱作是城市化與“偽城市化”的差距。而要填平其中的鴻溝，一個重要的著力點就是，推動新型農村建設向城鎮化邁進。

林家彬透露說，李克強去年一年時間里曾五度要求國務院發展研究中心調研“新型城鎮化”。他舉例說，去年9月，李克強在省部級領導干部推進城鎮化建設研討班學員座談會上指出：“城鎮化事關中國現代化建設，是轉變發展方式、推動區域協調發展的重要推力，是擴大內需的最大潛力所在，也是解決三農問題的重要途徑”。去年12月的中央經濟工作會議上，對于新型城鎮化內涵的官方說法是，要把生態文明理念和原則融入城鎮化的全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。最近李克強總理又指出現階段新型城鎮化是以人為核心的城鎮化。高層對于城鎮化的認識正在不斷深化。

林家彬指出，經過大半年的呼吁和反思，高層也已經意識到，如果還是像過去那樣，由政府主導，把城鎮化納入政績考核體系，勢必就會形成由政府占用農民宅基地，“逼”農民進城的現象。“這是一種令人擔憂的模式。”林家彬說。

城鎮化應該是經濟發展的提升，工業化進程的自然呈現，不應該作為一項工具進行使用。不可忽視的是，過去幾十年，中國城鎮化質量很低。用北京大學光華管理學院教授、北京大學經濟政策研究所所長陳玉宇的話說就是，中國的城市化主要是增長速度慢、城市結構不合理、產業格局不合理、城鄉差異加大、城市治理結構不合理等五大問題。

用數據來表現，即是34.71%與51.27%的區別。第六次人口普查數相比，戶籍非農人口與城鎮人口相差20594萬人，人口比例相差15.51個百分點。這就是飽受專家詬病的“偽城市化”。大量農村人口在短時間內變為城鎮常住人口，身份的轉換并未給他們的生活帶來實質的改變，他們依然徘徊在城市，既享受不到城鎮人口應有的福利，也無法得到原有城鎮人口的身份認可，仍要遭受各種歧視，長期輾轉中，他們的各項政治權利待遇無法實現。

但林家彬認為，從最開始從拉動內需的角度談城鎮化，到提出以人為核心的城鎮化，高層對城鎮化的認識已發生了變化。他表示，新型的城鎮化應該是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調互促共進的城鎮化，是社會公平和諧，經濟持續增長，資源有效利用，環境友好保護，智慧城市創建，空間結構合理，六位一體的城鎮化。

為什么會出現偽城市化的現象？林家彬在接受本報記者采訪時指出，主要是人為設置的障礙阻止了農民的市民化。

他表示，農民工雖然在城鎮居住半年以上就被統計為城鎮常住人口，但在現行戶籍制度及其相關制度安排的限制下，他們基本上享受不到社會保障、子女教育等諸多市民所享有的權利。不僅城市中的原有戶籍人口沒有把農民工作為城市的一員，農民工的大多數自己也沒有對所居住的城市產生歸屬感。城市政府在享受大量農民工勞動所帶來的經濟活力的同時，卻因為有城鄉二元的戶籍制度，而不必為他們的基本權利保障而支付成本。在沒有制度強制的條件下，城市政府也很難產生支付這種成本的意愿。

其次是勞動者的權利缺失。由于在過去勞動力供大于求的態勢下，企業經營者形成了盡可能利用事實勞動關系來實現勞動力成本最小化的行為模式，大部分農民工都沒有與雇主之間建立穩定的勞動關系。因此，農民工在勞動報酬、勞動安全衛生保護、休息、社會保險和福利、接受職業技能培訓、提請勞動爭議處理等方面都處于不平等的境地，難以主張其正當權利。特別是由于農民工因此而難以形成穩定的職業發展預期，從而對其在城鎮定居形成重要的障礙。

最重要的是土地財產權利的缺失。由于在現行土地制度之下，農民不能自由處置其名下的宅基地、承包地，而離開農村到城市落戶通常需要無償放棄宅基地和承包地，這意味著一大塊利益的損失，越是經濟發展水平高的地方損失的利益就越大，這也使得許多農民工對落戶城市敬而遠之。

林家彬還建議，應加快農村土地產權制度的改革，形成產權清晰、權利平等、成果共享的城鄉一體化新格局。通過對農村承包地、宅基地、山地、草場等資源的確權、登記和頒證，賦予農民土地等所有資源完整的、有法律保障的使用權、收益權和轉讓權。

但是，農民是否一定要去城市中生活？李昌平認為新型城鎮化不是強迫農民被“城市化”、被迫上樓，而是自由選擇的權利

由農民自由選擇，到底是留在城市，還是農村。但前提是，必須實現公共服務均等化，簡而言之，人人都能享受到公共服務，享受的機會是平等的。

在新型城鎮化戰略之下，農村本身也可以獲得新的發展機會，變成更具魅力的農村。城市學者柳軍指出，魅力農村意味著，不僅農民可以居住好的房子，還要有可持續經營的產業，跟城市接近的生活方式。參觀星河灣援建的從化獅象村后，柳軍頗有感觸地說，已經有一些年輕人考慮回農村來發展，農村重拾對年輕人的吸引力。

顯然，如果既能享受到基本公共服務，就業又有保障，住房條件也與城市人差不多，卻擁有比城市難覓的自然環境、空氣和水，有幾個農民愿意跑到大城市里去？星河灣集團相關負責人對本報記者說，獅象村未來呈現的正是這樣的圖景。

農村發展的新模式

在新城鎮化背景下，新農村應選擇怎樣的發展路徑？

李昌平建議，可以把養老事業放在新農村建設中統籌考慮，使養老問題和農民問題兩個難題互為促進，同時解決。一方面，將城市老人的財產優勢轉變為在農村養老的消費優勢；另一方面，將農民的土地、物產、生態、勞動力等優勢轉變為服務養老的養老產業優勢。以鄭州為例，假設一對城市老人的財產為100萬元，每月退休金為3000元，如果在城市養老，兩人3000元退休金是相當拮據的。如果這對老人將城市的住房出租或賣掉，到農村養老，就能在環境優美的地方過上衣食無憂、服務周到的生活。

城市老人到農村養老可為其所在的農村帶來服務業發展機會，可解決農民就業問題；同時也可解決本村和周邊村莊的養老難題--將“養老村”所得收入的一部分用于解決農村老人的養老問題。

王志綱工作室戰略研究院副院長云亮所期望的新型城鎮化，是一個開始，中國大地上出現真正意義上的小鎮，真正意義上的鄉村，而不是以土地城市化為終點的農村。“城市人到農村不想再看到一個經過建設，像城市一樣的農村，他們想要看到傳統，看到生態。”

星河灣集團帶來的啟示是，作為開發商，可以以新的身份參與城鎮化建設。盡管在北京大學公共傳播與社會發展研究中心負責人師曾志眼里看來，星河灣以慈善扶貧的方式幫助獅象村，體現了一個企業無私奉獻的社會責任感，這種做法也許無法在全國范圍內大規模推廣，但開發商可以帶來很多獨特的資源，如廣大業主與農村的對接。

“星河灣有大量的業主，他們有返回農村、消費農村的趨勢，這一批業主也有參與公益的可能性，可以將企業行為轉化為社區行為，強化可持續性。”云亮說。

最為專家們稱道的，是星河灣為獅象村所做的產業安排。星河灣集團在捐建款中安排了經濟發展基金3000萬-4000萬元，用于發展本地畜禽養殖、菜圃種植及旅游業。比如畜禽疏菜水果，僅星河灣在全國各地的業主和星河灣酒店，就是一個很大的消費市場。

專家指出，李克強總理對農村和小城鎮的發展是非常重視的，最近半年他三次在國內的考察，兩次是到河北和廣西的農村，一次是去了江蘇的小鎮，意向很明確，那就是，新型城鎮化將重點向新農村和小城鎮傾斜。而從化獅象村正好為新農村和新型城鎮化提供了一個可供借鑒的范例。