城鎮(zhèn)化“內(nèi)傷”：雨季到城市來看海

2013年07月19日 22:45
來源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 作者：謝良兵

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近年來，繼環(huán)境污染、堵車等城市病之后，內(nèi)澇也逐漸成為城市的“高發(fā)病”。這讓中國新一輪的城鎮(zhèn)化蒙上了一層陰影：內(nèi)澇被認(rèn)為是城鎮(zhèn)化的“內(nèi)傷”。

從7月3日開始，中國多地出現(xiàn)強(qiáng)降雨過程，“雨季到城市來看海”成為中國城市的尷尬。在7月8日的國家防總防汛會(huì)商會(huì)上，國家防總副總指揮、水利部部長陳雷透露，入汛以來的強(qiáng)降雨已造成中國武漢、廣州等40余座城市內(nèi)澇問題較為突出。

而在近日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部更是罕見地提出了城市內(nèi)澇“零傷亡”的要求。在住建部印發(fā)的《城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃編制大綱》中，要求各城市發(fā)生超過城市內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)的降雨時(shí)，城市運(yùn)轉(zhuǎn)基本正常，不得造成重大財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡。

市長夜不能寐

一到雨季，中國的市長們便“壓力山大”。

7月6日夜間的武漢，雷電交加、暴雨如注。武漢市市長唐良智這一夜半睡半醒。第二天一大早，他便接到了武漢市水務(wù)局局長左紹斌打來的電話。在趕往市政府的途中，唐良智看到沿路很多路段被淹，并且淹得很深，“過了漢口感覺天都要塌下來了。”

這一天，50年一遇的特大暴雨，讓武漢三鎮(zhèn)大面積漬水，中心城區(qū)全城堵車。僅新城區(qū)就有16座橋梁、37.2公里公路受損，損失高達(dá)2.5億元。而在7月6日，唐良智在武漢三鎮(zhèn)視察時(shí)，水務(wù)局局長曾很樂觀地告訴他“沒太大問題”。

8日上午，唐良智臨時(shí)決定在武漢市政府常務(wù)會(huì)會(huì)議召開前加開一次市長辦公會(huì)，用將近一小時(shí)剖析了城市漬水問題。這一天，國家防總副總指揮、水利部部長陳雷也指出，當(dāng)前全國多數(shù)地區(qū)已進(jìn)入主汛期，防汛抗洪防臺(tái)風(fēng)工作進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。

但悲劇依然在發(fā)生。當(dāng)天晚上，河北省邢臺(tái)市沙河市遭遇暴雨，一輛轎車在通過沙河南環(huán)一處地下橋時(shí)被淹沒，車上三人遇難，其中有一名兒童。相似的場(chǎng)景在去年的北京“7·21”暴雨中也曾上演過。

城市的地下水道越來越脆弱。2010年，住建部曾對(duì)國內(nèi)351個(gè)城市進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)2008年至2010年的三年間，有62%的城市發(fā)生過不同程度的內(nèi)澇，其中超過3次以上的城市有137個(gè)，這些城市中有57個(gè)城市的最長積水時(shí)間超過了12個(gè)小時(shí)。

根據(jù)全國防汛抗旱指揮部的數(shù)據(jù)，2012年，中國依然有184個(gè)縣級(jí)以上城市受淹，特別是一些大城市洪澇損失嚴(yán)重。因此，住建部的《規(guī)劃編制大綱》要求直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市（36個(gè)大中城市）中心城區(qū)能有效應(yīng)對(duì)不低于50年一遇的暴雨。

國家防總防汛抗旱、國家減災(zāi)委員會(huì)專委會(huì)專家程曉陶，另一個(gè)身份是中國水科院副總工程師，多年來一直關(guān)注城市水患的治理問題，他對(duì)此并不樂觀。

今年3月，程曉陶負(fù)責(zé)完成了中國水科院的《城市防洪工作現(xiàn)狀、問題及其對(duì)策》課題研究。這一歷時(shí)三年實(shí)地調(diào)研完成的近兩百頁的專業(yè)報(bào)告，被媒體稱為近年來中國首份城市內(nèi)澇研究報(bào)告。事實(shí)上，中國的很多城市一直都有自己的《城市防洪工作現(xiàn)狀、問題及其對(duì)策》報(bào)告，只是這樣的報(bào)告更多局限于學(xué)術(shù)研究的范疇。

程曉陶的報(bào)告揭露了一個(gè)殘酷的現(xiàn)實(shí)：目前中國仍有340座城市沒有達(dá)到國家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)，占城市總數(shù)的53%；非農(nóng)業(yè)人口150萬人以上的34座特大城市中，僅有7座達(dá)到規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)，僅占城市總數(shù)的21%。

城鎮(zhèn)化與內(nèi)澇

這份報(bào)告中，重點(diǎn)提及了一些新興的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和新城市的防洪工程建設(shè)嚴(yán)重滯后的問題。而在今年年初國家防總的全國防汛抗旱工作視頻會(huì)上，也強(qiáng)調(diào)要防止城市向洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)盲目擴(kuò)張，防止城市建設(shè)擠占河湖水域，防止市政建設(shè)截?cái)嗯潘ǖ赖取?/p>

這意味著，城鎮(zhèn)化的加速成為中國城市內(nèi)澇的重要原因。程曉陶在接受經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者采訪時(shí)也表示，必須改變現(xiàn)在這種盲目的、非理性的發(fā)展模式。“在開發(fā)新區(qū)的時(shí)候，一定要將道路和排水一起完成，不能在路修好后再挖開去做排水。”

住建部規(guī)劃司副司長馮忠華在2013中國環(huán)博會(huì)環(huán)境產(chǎn)業(yè)高峰論壇上曾表示，以往的城市發(fā)展模式過度依賴于空間的外延擴(kuò)展和無序蔓延，尤其是“重地上，輕地下”的城建思路導(dǎo)致了近年來內(nèi)澇、洪澇災(zāi)情在城市中頻頻發(fā)生。

城鎮(zhèn)化令城市規(guī)模越來越大，擴(kuò)城是全國趨勢(shì)。據(jù)中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平透露，2000-2010年十年間，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)張了64.45%。城市擴(kuò)張意味著不透水面積也在增加，同時(shí)排水系統(tǒng)等公共設(shè)施跟不上擴(kuò)城步伐。

程曉陶以北京為例分析說，過去降雨量有60%甚至80%都滲透到地下了，只有20%到40%轉(zhuǎn)成地表徑流；而現(xiàn)在，80%以上都轉(zhuǎn)成徑流。北京的排水系統(tǒng)一直是按照一到三年一遇的暴雨設(shè)計(jì)的，這導(dǎo)致降雨量超過設(shè)計(jì)量，雨水根本排不出去了。

在一些城市，新建的地下排水系統(tǒng)并不多。北京市地方志辦公室研究室主任譚烈飛說，1953年至1957年，北京新建了下水道251公里，目前使用的一些主要干管基本上都是這段時(shí)期修建的。也有專家稱，目前北京還存在著100多公里明朝時(shí)期的排水管道。

另一方面，一些城市的自然水系也隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐漸消失。武漢市水務(wù)局的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，上世紀(jì)80年代以來，被譽(yù)為“千湖之城”的武漢，湖泊面積減少了228.9平方公里；近50年來，有近100個(gè)湖泊人間“蒸發(fā)”。

程曉陶表示，城鎮(zhèn)化中耕地有紅線限制，很多城市靠填掉湖泊水塘來開發(fā)房地產(chǎn)，結(jié)果降水就無處可存了。以武漢為例，若以湖泊平均深度1米來計(jì)算，武漢已被填占的湖泊蓄水容量，高達(dá)2.3億立方米，超過2個(gè)東湖的容積。

在這個(gè)基礎(chǔ)上，城市的地下管網(wǎng)建設(shè)又滯后，于是內(nèi)澇隨之而來。

不過，中國也有正能量的范本。據(jù)程曉陶透露，上海浦東新區(qū)開發(fā)時(shí)就是按照先建好地下排水設(shè)施再建地上設(shè)施的理念去做的，因此這幾年的暴雨未能殃及浦東新區(qū)。

程曉陶認(rèn)為，主干的排水管網(wǎng)建設(shè)依然是根本性的措施。

療傷需要時(shí)間

在程曉陶看來，中國的城鎮(zhèn)化導(dǎo)致水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的增長是必然的，這也意味著城市內(nèi)澇不能在短期內(nèi)得到解決。“不是說今天市長市委書記給你承諾了，明天這個(gè)事兒就能解決。這是一件長期的、艱苦復(fù)雜的、需要高投入的事兒。”

他以日本鶴見川流域?yàn)槔治稣f，1966年的臺(tái)風(fēng)使鶴見川流域6萬多戶受淹，經(jīng)過近20年的治理，到1982年只有5000戶被淹，“現(xiàn)在還是同樣強(qiáng)度的降雨，基本上只有幾十戶，甚至幾戶被淹，現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)比原來的防洪能力更強(qiáng)了。”

程曉陶表示，在城市化的過程中，內(nèi)澇是世界城市的共同問題。1999年，日本九州首府博多、首都東京相繼暴雨成災(zāi)，兩地都發(fā)生了地下室里淹死人的事件，舉國為之震驚。

隨后，日本城市改變了“重地上，輕地下”的思路，開始對(duì)地下排水系統(tǒng)進(jìn)行補(bǔ)課。“日本建地下宮殿，實(shí)際是走了彎路之后的無奈之舉。”程曉陶說，也正因?yàn)樽吡藦澛罚a(bǔ)課之后的建設(shè)成本、維護(hù)成本、運(yùn)行成本都成百倍地增加。

1965　年，美國新奧爾良曾因颶風(fēng)襲擊造成74　人死亡，美國國會(huì)通過防洪法案授權(quán)修建颶風(fēng)防護(hù)工程，但工程一拖再拖，預(yù)算費(fèi)用由最初的0.85　億美元，上升到7.38　億美元，最終又因2005　年“卡特里娜”颶風(fēng)重提，此時(shí)，預(yù)算已高達(dá)146億美元。

汛期頻繁出現(xiàn)的內(nèi)澇對(duì)城市人民生活造成困擾，城市排水系統(tǒng)老化帶來的問題受到了政府的關(guān)注。可以預(yù)見，在新型城鎮(zhèn)化推動(dòng)下，部分重要城市進(jìn)行排水系統(tǒng)和排污系統(tǒng)的改造沖動(dòng)尤為突出，這樣也給相關(guān)的行業(yè)帶來了商機(jī)。

中國城市的投入顯然不會(huì)更少。從2011年到2013年，武漢市在排水設(shè)施建設(shè)中的總投入為124億元，未來三年，武漢市還將計(jì)劃投資130億元，完善17個(gè)排水系統(tǒng)。據(jù)稱，屆時(shí)武漢市的地下管網(wǎng)的排水能力將達(dá)到可抵御“十年一遇”降雨的標(biāo)準(zhǔn)。

在程曉陶看來，在“補(bǔ)課”過程中要注意避免權(quán)責(zé)不明、相互推諉的問題。他們的研究報(bào)告顯示，截至2006年，有379座城市的防洪工作由水利部門負(fù)責(zé)，有114座城市歸口城建部門，另有142座城市由兩個(gè)部門共同管理，還有7座城市未明確管理部門。

正是因?yàn)檫@種現(xiàn)狀，程曉陶擔(dān)心住建部“一刀切”的做法難有效果。他希望體制尚未厘清的城市在補(bǔ)課過程中要注意各部門之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。北京市直到2011年，4000多公里的排水管網(wǎng)才全部由市政工程管理處移交給北京排水集團(tuán)運(yùn)營和管理。

顯然，療傷需要時(shí)間。程曉陶認(rèn)為，對(duì)于城市執(zhí)政者而言，當(dāng)前最重要的工作是制定可持續(xù)的、統(tǒng)籌規(guī)劃的、可以實(shí)施的方案，“然后一屆屆政府去實(shí)行，去推動(dòng)。”他說。