底特律破產警示中國城鎮化不能無約束地增加債務

2013年07月22日 08:56
來源：中國經濟時報作者：趙海娟張倪

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底特律破產對中國城鎮化的警示

受訪人

馮飛國務院發展研究中心產業經濟研究部部長

葉裕民中國人民大學城市規劃與管理系主任

陳耀中國社會科學院工業經濟研究所室主任

美國底特律于當地時間7月18日申請破產。這座曾經輝煌的“汽車之都”、美國的第五大城市，如今卻淪落為美國歷史上規模最大的破產案主角。這座昔日讓無數人向往的“美好城市”，如今竟成了美國“最悲慘的城市”。

底特律到底發生了什么？底特律由盛而衰的失敗經歷對我國推進城鎮化又有哪些啟示？我國近年來出現的“鬼城”是否會成為中國式“底特律”？

針對這些問題，中國經濟時報記者特邀國務院發展研究中心產業經濟研究部部長馮飛、中國人民大學城市規劃與管理系主任葉裕民、中國社會科學院工業經濟研究所工業布局與區域經濟研究室主任陳耀進行解讀。

探因

中國經濟時報：曾經享譽世界的“汽車之都”底特律如今已淪落到破產的境地，甚至被稱為“鬼城”，其背后的深層次原因是什么？

馮飛：從產業角度看，如果一座城市對于某一類產業依賴度過高，將會出現城市經濟抗風險能力比較差的情況。底特律的問題就是對汽車產業依賴度太高，因此出現“一榮俱榮，一損俱損”的現象。

實際上，底特律汽車產業的發展在過去還是比較受全球推崇的，特別是汽車產業集群。但受金融危機的影響，美國汽車業衰落，致使過于依賴汽車產業的底特律出現經濟嚴重衰退、人口大量外流的現象。底特律高峰期人口將近200萬人，現在只有70萬人左右。

葉裕民：首先，我認為是底特律的經濟發展模式有問題。一是，底特律產業結構單一，大企業為主，沒有注重培育微小企業和多元化經濟，承受危機能力弱。二是，底特律采用了以大企業為龍頭、通過大規模修建辦公樓、交通設施等來刺激增長的戰略。這種大工業和基礎設施先行的模式，政府耗費大量資本，一旦遇到經濟危機，政府收入下降，無力償還債務，直接導致破產。

其次，政府管理僵化導致經濟與社會進入惡性循環。第一，經濟危機時期導致失業增加，底特律失業率高達18.2%。此時，政府本應該調整管理模式，比如降低稅收，減少危機給人們生活帶來的沖擊等。但是底特律政府沒有與時俱進調整管理方式，導致人口大量外遷，人口規模急劇下降，甚至成為美國的“鬼城”。第二，經濟衰退和人口外遷，導致稅基萎縮，政府財政收入持續下降，社會管理和公共服務嚴重衰退，以至于警察和街燈這樣最基本的公共服務都匱乏，城市失去正常運行的基本保障，犯罪猖獗，城市癱瘓，經濟社會完全崩潰。

此外，政府財政管理不善、政府機構臃腫等，也是導致底特律破產的重要原因。

陳耀：底特律破產從表面上看是政府的財政危機，但根本原因是城市產業有問題。

一方面，底特律的產業結構單一，主要靠汽車產業發展。美國三大汽車公司都在這里。一旦一座城市的經濟過度依賴于某個行業，而這個行業一旦出問題的話，這座城市就會出問題。美國汽車制造業受金融危機沖擊影響很大，三大汽車公司到現在還沒有緩過勁兒來。城市發展雖然要突出專業特色，但專業特色不能過度。

另一方面，底特律是一個老工業基地，老工業基地被稱作“銹蝕的一代”，行業的持續創新動力不足，結構老化，沒有新一代產品出現。產業結構單一，又缺乏創新，城市經濟自然缺乏可持續性。

城之論

啟示

中國經濟時報：底特律由盛而衰的教訓對我國推進新型城鎮化有哪些啟示？如何在推進城鎮化的過程中，防止創造“底特律”？

馮飛：首先要注重產業發展和整個城市發展的關系，要強調城市的抗風險能力和實體經濟的抗風險能力，推動產業化協調發展。在關注產業化集群的同時，還要考慮經濟的抗風險能力。如果地區經濟對于某一個產業過于依賴的話，就會出現問題。特別是產業鏈波動性比較大的產業往往會出現問題。

其次，要重視負債。城市債務一定要保持在一個合理的水平，要有約束機制。另外，美國有破產機制，而我們的城市沒有破產機制的話，再無約束地不斷增加債務，問題一旦出現，窟窿將相當大。

葉裕民：受底特律破產的啟示，我國在推進城鎮化的過程中一定要注意兩個方面。

一方面，城市需要多元化發展。一是產業結構的多元化，二是企業結構的多元化。一定要培育大量結構多樣、經營靈活的微小企業，增加城市抗危機的彈性。中國需要加快國有企業改革，特別是利用市場力量改善民營企業發展環境，大力培育民營企業和中小企業發展。

另一方面，城市需要徹底轉變發展方式，地方政府必須有限舉債。高債務是底特律破產的直接原因。當前中國一些地方政府盲目追求擴大城市面積，以合并行政區域的辦法擴大城市人口規模，追求以大項目拉動經濟簡單增長，大規模舉債搞基礎設施建設，不僅以發債和貸款等形式舉債，還以BT形式大量向民間舉債，少數城市債務率甚至高達200%甚至300%以上，存在著嚴重的潛在危機。必須徹底轉變城市發展方式，由長期的外延增長真正轉向提升發展質量。為此必須注重人力資本積累，提升人的創造力，為城市可持續發展奠定基礎。

陳耀：任何城市推進城鎮化都要有產業支撐。如果只是去搞城市建設，建了很多房子，但產業沒有培育起來，缺乏就業崗位，人口就很難聚集起來。大中城市，經濟結構要多元化，圍繞支柱產業，實現適度多元發展，不能依賴于單一行業。

另外，要注意適時培育替代產業。特別是老工業基地、資源枯竭型城市，這些地方的產業發展到一定時候要不斷培育新型產業，而不能只是在原有產業上做文章。

警醒

中國經濟時報：當前，我國也存在若干“鬼城”，比如鄂爾多斯等城市，這些所謂的“鬼城”是否會成為中國式“底特律”？

馮飛：我認為，未來中國會否出現如底特律一般的“鬼城”，這主要取決于我國經濟發展。當前，我國確實有一些地方沒有處理好城市化和經濟發展、產業發展的關系，出現了“鬼城”現象，也有可能成為中國式“底特律”，因此要時刻保持警惕。

葉裕民：我認為中國的“鬼城”與底特律有所不同。

第一，底特律輝煌之后陷入危機，人走樓空，犯罪猖獗，社會崩潰，城市癱瘓；中國的“鬼城”是政府運用權力融資，超越經濟發展需要建設起來的具有城市空間形態的建筑集群，造成了財富和土地的巨大浪費。

第二，近年來，中國許多城市以新城建設為名，大量舉債，超越地方發展需要，建設了不同程度的空城和“鬼城”，由于沒有形成相應的市場支撐，導致城市難以運轉，如果經濟長期得不到相應發展，可能引發政府的債務危機，甚至全國性的經濟危機。

第三，中國需要持續推進以人為本的新型城鎮化，必須以公共服務均等化為基礎和起點，以嚴肅法治為保障，以文化建設為導引，重建以公平、正義、誠信、包容為導向的社會秩序，建立地方政府官員、企業和居民個人的行為底線，全社會要敬畏自然，尊重規律，激發全社會13億人的創造力和活力，這是避免中國式“底特律”的出現，保障中國發展和富強的可持續動力和能力。

陳耀：我認為中國的“鬼城”和底特律有本質的區別。底特律是上百年的老城，而我國很多“鬼城”是建立在新城上，是新城由于缺乏產業培育而形成的“鬼城”。

但兩者也有共性的一點就是缺乏人氣，人口集聚不夠。其核心是產業發展培育不足，或沒有持續創新，缺乏有競爭力的產業。比如鄂爾多斯，其產業很多只是資源型產業，現代新興產業培育不夠。在新城區建設上，特別要防止出現這種情況。新城區建設要把產業園區跟城市社區建設同步推進，不能單方面只搞城市建設。