專家：居住證不應有門檻外來人口應享基本公共服務

2013年07月24日 07:22
來源：南方都市報作者：王殿學杜強

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中國人民公安大學教授王太元。南方日報資料圖

按照國務院的部署，居住證管理辦法作為戶籍改革的重要配套制度，有望年內出臺。

南都記者日前專訪長期研究中國戶政問題、參與制定我國居住證管理辦法的中國人民公安大學教授王太元。他認為，戶籍制度是各國必備的，但我國實施了五六十年的戶籍限制也不可能一下子全放開。居住證制度是中國近一二十年內解決相關社會問題的最好方法，但并不認同大城市需要設置人口上限的說法，他認為“管理不好遷入人口，只能說政府管理水平低下”。

改革戶籍不公平應有時間表

全面調整諸多權利的廣義的戶籍改革，從來都不是公安部能承擔的。改革不僅需要路線圖，還需要時間表，最需要任務書。

南都：戶籍改革說了多年仍沒有太大進展。我們觀察到，目前各地都在實行居住證，這似乎成了戶籍改革的一個突破口。

王太元：媒體所說的戶籍改革，要改的不是戶籍本身，而是與戶籍相關的各種管理制度中的諸多不合理甚至不公平。因此，這實質是指改革計劃經濟時期形成的社會管理模式，要求其向市場經濟條件下的社會管理模式的整體轉軌。

而狹義的戶籍管理，是對住戶人口基本信息的社會管理，它只是一種工具，本身不歧視任何人。公眾深惡痛絕的諸多特權、不公平，不是戶口自身造成的，而是濫用戶口來分配資源、分享權益造成的。城鎮化當然要把農村戶口轉為城市戶口，但更重要是相關管理制度是否配套改革，相關制度不改革，給農民發市民戶口本，肯定是換湯不換藥、口惠而實不至。

南都：戶籍制度改革涉及部門眾多，這是不是居住證管理辦法遲遲未能出臺的主要原因？

王太元：廣義的戶籍改革，絕對需要多部門聯動，因為附著在戶口本上的利益是部門分管的。戶籍只是表象，附著在上面的福利才是本質。

上世紀80年代末，國務院就要求公安部起草戶籍改革的方案。1991年以后，公安部正式調研起草相關文件，并按程序交相關部門“會簽”，卻一直沒有下文。全面調整諸多權利的廣義的戶籍改革，從來都不是公安部能承擔的。

與戶籍相關的諸多不合理、不公平涉及到諸多部門，因此，改革不僅需要路線圖，還需要時間表，最需要任務書。這樣的改革，每一方面、每個項目都需要真金白銀的及時、足額投入，做起來比想起來、說起來難多了，要給主管部門、管理者時間，讓子彈飛一會兒。

居住證持有者須享有城市的基本公共服務，不賦予權益的居住證和暫住證沒有本質區別。這些基本公共服務的范圍、標準與享有程序不明確，出臺的居住證也無法全面實施。比如醫療、教育、住房等公共服務的邊界必須確定，但如何確定是全國性的居住證管理辦法能否及時出臺的最大難點。

居住證應成實現社會公平的制度階梯

設置門檻就把居住證搞成了特權證，是繼續堅持地方保護而不是實現社會公平，就把居住證搞成了“暫住證二代”，這恐怕不是改革，而是瞎折騰。

南都：現在各地申領居住證的門檻不同，北京等地的門檻可說是很高的，您怎么看？

王太元：居住證設置申領門檻肯定不對，居住證不應該有申領門檻。

首先，設置門檻使居住證管理信息的基本職能無法實現。給居住證設申領門檻，一些人申領不成，他們的相關信息就難以及時掌握，社會管理就缺乏具體針對性。

其次，給居住證設置申領門檻不可能阻攔人口入城。不能申領居住證，人們就不到城市來了？城外的人“不撞南墻不回頭”，城里的人“撞了南墻也不回頭”，因為回農村更沒有出路。今后二三十年里，人口會源源不斷地從農村進入城鎮，這既是社會發展的成果，也是社會發展的動力，任何反城市化的想法和做法，既是徒勞無功的，更是有害無益的。

居住證是保護非戶籍人口權益的證件，制定和實施居住證制度，首先是要普惠非戶籍人口；設置門檻就把居住證搞成了特權證，是繼續堅持地方保護而不是實現社會公平，就難以實現“基本公共服務均等化”的目標，就把居住證搞成了“暫住證二代”，這恐怕不是改革，而是瞎折騰。

南都：居住證改革如何逐步實現基本公共服務均等化？

王太元：居住證不但不應該有申領門檻，還應當有個滿足條件就可以申請本地戶籍的法定程序。居住證是外地人、非戶籍人合法轉變為本地人、戶籍人口的制度階梯，也就是在中國實現遷徙自由的法治途徑。

遷徙自由的實現也要有兩個基本前提，一是不損害他人權益，二是不增加社會負擔。入城時間越長賦予的權益越多，既是穩步實現“基本公共服務均等化”的需要，也是逐步轉型為本地戶籍人口的需要，更是城市非戶籍常住人口生活、生產的需要。

人們的進城目的各異，但可以用三句話來概括，那就是求生存、謀發展、享幸福。求生存的任何環節都不能設置門檻；謀發展要考慮合理和公平，需要在一個相對長些的合法生存考驗期逐步賦予更多權益；享幸福，是自身努力奉獻社會之后的應有回報，自然是因人而異而無法由政府統一保障的，進行以居住證為核心的戶籍制度變革一定要謹慎對待、從嚴掌握。

土地換社保不是戶籍改革正確路徑

用宅基地、承包地換住房和社保，是讓農民生活基礎、生產條件兩條腿換“謀生存”一條路徑，拿什么保障他們“求發展”？又拿什么來支持他們“享幸福”？

南都：一些地方的城鎮化過程中，出現了要求農民用土地換社保進城的做法，您如何評價？

王太元：這種做法我在三年前就批判過，宅基地是農民的生活基礎，承包地是農民的生產條件，用宅基地、承包地換住房和社保，是讓農民生活基礎、生產條件兩條腿換“謀生存”一條路徑，成百上千萬農民如此進城落戶，拿什么保障他們“求發展”？又拿什么來支持他們“享幸福”？國務院去年2月公布的關于戶籍改革的通知，已在批評和制止這類土政策。土地換社保，肯定不是中國戶籍改革的正確路徑。

科學穩妥的戶籍改革要點有二：一是剝離計劃經濟時期附著在戶籍上的不公平權益，二是讓非戶籍常住人口享有城市的基本公共服務。前者做減法，后者做加法。假以時日，與戶籍相關的不合理、不公平，自然可以消除。

南都：有人認為放開居住證或者戶籍，會給大城市尤其是北上廣這樣的特大城市帶來較大的人口壓力，過大的人口壓力會影響它們的發展。

王太元：世界城市化的歷史證明，城市是由于人口涌入所帶來的生產創造、生活消費的高漲而發展壯大的，全世界沒有任何一個城市是因為人口壓力大而萎縮了的。一個城市是否具有活力，最終看是否有人愿意。如果逃離北上廣的人真的長期超過進入北上廣的，北上廣就肯定要衰落了。而管理不好遷入人口，只能說政府管理水平低下。

全世界特大城市中，北京的人口密度并不算高，與東京、巴黎等相比，北京的主要問題是主城區面積較小、人口密度高。如果上世紀八十年代末北京就控制主城區擴張而大力發展衛星城，就沒有北京今日“攤煎餅”的窘況。

在問題面前，我們究竟該用變革的方式向前發展，還是用保守的方式往后退縮？任何用資源環境制約來限制城市人口的說法，我一個也不認可。

中國戶籍制度變遷歷程

我國現行戶籍制度大體經歷了自由遷徙期(新中國成立初至1958年)、嚴格控制期(1958年至1978年)和半開放時期(1978年至今)。改革開放以來，我國戶籍制度對人口遷徙的限制逐步松動。

1984年出臺的《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》提出凡申請到集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所、有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工，準落常住戶口，并發給《自理口糧戶口簿》，統計為非農業人口。

19 85年出臺的《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》決定按程序對流動人口發給暫住證，允許暫住人口在城鎮居留，標志著流動人口在非戶籍地長期居住具有了合法性。

1992年出臺的《關于實行當地有效城鎮居民戶口的通知》決定在小城鎮、經濟特區、經濟開發區、高新技術產業開發區實行當地有效城鎮戶口制度，即“藍印戶口”。

2001年出臺的《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》明確縣級市及以下有合法固定的住所、穩定的職業或生活來源的人員可根據本人意愿辦理城鎮常住戶口。至此農民在小城鎮基本實現了遷徙自由，但農民進入大中城市自由遷徙的門檻仍然很高。

2011年出臺的《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》叫停部分地區片面追求城鎮規模城鎮化速度現象，同時要求對暫不具備落戶條件的農民工，要下大力氣解決他們當前在勞動報酬、子女上學、技能培訓、公共衛生、住房租購、社會保障、職業安全衛生等方面的突出問題。