審計署將全面開查政府性債務 專家稱地方政府不會破產

2013年07月29日 02:43
來源：京華時報 作者：趙鵬

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京華時報訊昨天，審計署官方網站宣布：“近日，根據國務院要求，審計署將組織全國審計機關對政府性債務進行審計。”此前，審計署先后兩次組織對地方政府性債務進行了審計。業內人士認為，這次審計署并未強調“地方”，預計將對中央和地方政府性債務首次進行全面審計。

7月18日，“汽車之都”美國底特律向法院申請地方政府破產保護。底特律債務極其龐大，有180多億美元的長期債務和數十億美元的短期債務，是目前美國規模最大的城市破產案。底特律破產案再度給國內一些過度舉債的城市敲響警鐘。

2011年，審計署對地方政府性債務全面審計發現，截至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務外，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共107174.91億元。

2012年至2013年審計署對地方政府性債務的“抽查”結果也不容樂觀。

這兩次審計結果，審計署均向全國人大常委會進行了報告，也向社會進行了公告，引起各方高度關注。今年6月，一些全國人大常委會組成人員在審議審計報告時提出，地方債風險不容忽視，關鍵要摸清底數，加強監管。

審計署審計長劉家義代表國務院向全國人大常委會作審計報告時建議，加強地方政府性債務管理，進一步清理規范融資平臺公司，抓緊建立和完善地方政府性債務規模管理和風險預警機制，實現對地方政府性債務的全口徑管理和動態監控。

全國審計專業學位研究生教育指導委員會委員、中國審計學會理事、清華大學會計研究所教授郝振平在接受本報記者采訪時稱，可能正是因為國內地方債問題持續發酵，以及國際上底特律正式破產等國內外問題的雙重刺激下，才促使國務院正式要求審計署開展新一輪大規模，而且全方位的政府性債務審計工作。應該說，國務院也是希望通過此舉發揮審計部門的免疫功能，防患于未然，將可能因此對居民和企業產生的一些不良影響降至最低水平。

□地方債

■現狀

16地方政府債務率超100%

審計署2013年第24號審計結果公告透露了36個地方政府本級政府性債務審計結果，如加上政府負有擔保責任的債務，2012年有16個地區債務率超過100%。其中，有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，最高的達188.95%，如加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的達219.57%。不僅如此，14個省會城市本級政府負有償還責任的債務已逾期181.70億元，其中2個省會城市本級逾期債務率超過10%，最高的為16.36%。

這一公告的發布引發出關于“16個地方政府可能因資不抵債遇到破產問題的質疑”。美國底特律市破產后，這一疑問又被部分網民提起。

審計署有關部門負責人曾坦言，目前我國存在地方政府債務規模增長較快，部分地區和行業債務風險凸顯，債務償還過度依賴土地收入，高速公路、政府還貸二級公路債務規模增長快、償債壓力大、借新還舊率高等問題。

■解讀

“底特律破產”不會有中國版

中國的地方城市政府會不會也出現破產？郝振平解釋說，由于美國的政治制度，才會出現地方城市政府財政方面資不抵債后，中央政府不予援助，而任其破產的問題。他認為，國情不同，這種情況在我國應該不會出現。鑒于目前我國財政整體財力還是處于增長區間，而且財政收入總額巨大。即使地方政府資不抵債，甚至出現運轉困難的問題，中央政府也絕不會袖手旁觀，而肯定會通過財政轉移支付等兜底方式救援相關地方政府的。

若輸血地方債影響民生投入

雖然地方政府破產的情景在我國應不會出現，但郝振平強調，地方債規模增長較快及資不抵債等問題都會對社會經濟產生極大影響，絕對不容小覷。

他介紹，地方債無序增多，產生最重要的問題其實就是會加大企業和個人的稅收負擔。地方政府舉借的債務，很大部分要通過地方政府收取的稅收加以償還。借得越多，就相當于預支了今后更多年的地方稅收。一旦貸款、信托，乃至違規集資等方式的償債壓力加大，很難保證地方政府不會通過收取過頭稅費等方式來籌措資金，加重企業和個人的稅收負擔。為救助地方政府，中央財政轉移支付和其他方式援助地方的資金，無疑主要來源也是稅收。一旦中央財政這類支出增多，關于民生和社會經濟正常建設的投入就會相對減少。

養老金發放不會受直接影響

從中央政府和地方政府的關系看，美國等國像是父子已經分家單過，因此地方債對地方居民的影響極大，會出現地方政府一旦破產，居民在社保、公共資源享受等方面受到一系列直接的嚴重影響。郝振平認為，我國中央政府和地方政府的關系則像是父子仍是一家子，每天還在一個桌子上吃飯，所以只要中央政府“有糧”，地方政府就不會真的“挨餓”。

郝振平分析，在我國，不論是居民的養老金發放，還是行政事業單位職工的工資發放等民生問

題，都有財政兜底，不會直接受到地方債問題影響。我國也不會輕易開為增加財源而新設稅種的口子。目前，國務院也多次提出，并實際減免了一些企業的稅收，減稅應該是個政策趨勢，這方面個人和企業也不用過于擔心。

■成因

向銀行貸款搞發展

郝振平介紹，改革開放后，地方債逐步出現，其成因多種多樣。1994年分稅制改革后出現“收入上移、支出下移”的趨勢。中央財政收入加大，地方在財政收入相對縮小的情況下，事權卻加大。但地方政府如何“搞錢”?除了賣地，就是舉債。為滿足發展需要，一些地區向銀行直接貸款或以土地抵押等方式質押貸款。這是至今為止，地方債最主要的來源。地方債投入的最主要領域，無疑就是基礎建設方面。

在上世紀90年代前，一些國企已經資不抵債，但政府部門考慮到職工利益等因素，通過政府注資或接管企業債務等方式，也增加了一些地方債額度。不過上世紀90年代之后，這種情況基本絕跡。

另外，一些地方早期曾發行“經濟建設公債”，后逐漸演變為由財政部代理發行，或自主發行的地方債。這也成為地方債的一大來源。

近年，一些地方還通過信托、BT(建設B移交)和違規集資等方式變相融資，這也是一些籌資成本高，蘊含新風險隱患的地方債。

三類地方債

地方政府負有償還責任的債務：地方政府(含政府部門和機構)、經費補助事業單位、公用事業單位、政府融資平臺公司和其他相關單位舉借，確定由財政資金償還，政府負有直接償債責任的債務。

地方政府負有擔保責任的債務：因地方政府(含政府部門和機構)提供直接或間接擔保，當債務人無法償還債務時，政府負有連帶償債責任的債務。

其他相關債務：政府融資平臺公司、經費補助事業單位和公用事業單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府(含政府部門和機構)未提供擔保的債務(不含拖欠其他單位和個人的債務)，政府在法律上對該類債務不承擔償債責任，但當債務人出現債務危機時，政府可能需要承擔救助責任。

截至2010年底全國地方債10.7萬億

2011年全國審計工作會議曾透露，全國審計機關4萬多人對全國省市縣三級地方政府性債務進行了全面審計，涉及部門機構單位8萬多個、項目37萬多個和債務187萬多筆。截至2010年底，全國地方政府性債務余額10.7萬億元。

今年6月審計署發布“2013年第24號審計結果公告:36個地方政府本級政府性債務審計結果”顯示，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額3.8萬億元，比2010年增加4409.8億元，增長12.94%。

郝振平分析，目前我國省市縣三級地方政府性債務應該不會超過20萬億元。

■對話

臨時舉債投放應經人大審議

京華時報：地方債到底按哪種統計口徑計算?

郝振平：無論部門統計口徑有何不同，我都建議采用最簡單，也是最大的口徑，就是無論舉債方是誰，最終是要由地方政府保證償還的那些地方債務。因為只有最大限度地統計地方債數額，才更有利于發現問題和解決問題。

京華時報：地方債的安全范圍是什么?

郝振平：目前地方債很嚴重的一個問題就是，雖然各地舉債額極大，可關于地方債卻沒有一個健全的風險評估和安全評級體系。由于各地當前經濟實力、今后發展潛力等各方面因素均不同，所以像廣州這樣的省會城市和不發達的省會城市，其地方債預警比例絕對不會相同。

因此，國務院和全國人大應在地方債風險評估和安全評級體系方面強化合作，無論是以人大立法方式，還是國務院規章方式，都應盡快出臺一個相關指標體系。

京華時報：地方債合理的投放領域有哪些?怎樣有效控制地方債規模?

郝振平：我認為合理的投放領域只有兩個。一個是符合地方政府明確規劃，并確定下來的投放領域和相應金額。另一方面，對于規劃外的臨時舉債和投放，都應該經過人大部門的審議。只有當地人大部門認可舉債理由和舉債規模，對此形成決議，當地政府才能舉債。不應該輕易賦予一些政府部門自行舉債和投放的權力。

由于我國稅收增速已經嚴重放緩，國內外經濟環境使得企業發展步履維艱，而土地財政又屬于不可再生的有限資源，因此一定要通過人大和審計等多部門合作，以加強立法、審議，以及審計動態監督等方式，盡量控制地方債的增速，使其規模逐步趨于合理。

本版采寫京華時報記者趙鵬

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