世行經濟學家：底特律給中國城鎮化敲響警鐘

2013年07月30日 17:17
來源：中國新聞周刊網作者：曾智華

人參與條評論

7月18日美國底特律城的破產引起了全球媒體的嘩然。其主要原因是底特律曾經是“給世界裝上汽車輪子”的城市，在相當長的一段時間里支撐了美國制造業的發展，其破產是美國歷史上最大的城市破產事件。在申請破產時，底特律的長期債務達182億美元，即平均每個居民27，000美元。這其中大概92億美元是用于退休福利。自2008年以來，該城市一直是入不敷出--每年超支近1億美元，財產收入下降了近20%。與2002年相比，個人所得稅收入下降了30%。

冰凍三尺，非一日之寒，底特律的危機已醞釀幾十年。得益于美國戰后的繁榮和美國公路體系的發展，美國國內對汽車的需求使得底特律在20世紀50年代發展盛極一時，而人口和經濟發展規模都達到鼎盛狀態，其后便開始了漫長的衰退過程。隨著傳統制造業的日益衰落，底特律失業人口增加，城市人口不斷萎縮(從50年前的180萬到今天的70萬)，財政收入窘迫，犯罪高發。今天很多人陷入貧困且教育程度低下，82%的人口教育程度在高中以下。

需要指出的是，城市破產在美國是市場行為，而且并不是第一次。由于美國奉行聯邦政府制度，美國城市主要是自負盈虧，其中很多城市過去幾年都曾申請過破產，對于國家整體并沒有深遠的影響。自1937年以來，美國共有619個地方政府機構，大多數是小型公用事業機構或者區域申請破產。

破產對底特律來說并不見得是壞事。從化解債務危機的意義上看，美國政府針對城市制定的破產法案是具有保護性的，一旦地方政府達到破產條件、政府進入破產保護期后，政府就可終止支付所有對外債務，并且債務將不計利息地被延長償還時間。因此政府可在這段時間內獲得喘息機會，通過提高稅收、降低政府財務支出、降低高福利人群福利等手段起死回生，增強還債能力。并通過更科學的配置資源、產業布局來促進經濟發展。當然，底特律市的破產申請將遇到頗為棘手的法律問題，政府債券持有人的代理人會與政府方面進行曠日持久的談判。有法律專家稱于此有關的法律訴訟估計會耗資數千萬美元，且會長達數年之久。

底特律的破產對中國具有很重要的借鑒意義，尤其在產業發展、城市管理及地方債務等方面。

第一，城市的長遠發展需要依賴多元化產業，并要保持持續的創新能力。二十世紀初期底特律開始形成了以汽車制造業為工業特色的城市。底特律的興衰與美國汽車行業的發展有著密切關系。底特律市在最高峰時期全城的440萬人口之中約有90%的人直接或間接以汽車工業為生。第二次世界大戰進一步刺激了底特律工業的擴張。1942年2月為配合戰爭的需要美國停止了家庭轎車的生產，但工業基礎雄厚的底特律獲得與戰爭有關的訂單高達100億美元，很多工廠紛紛擴大和轉產，為二戰戰場提供了大量軍備，為盟國贏得勝利作出貢獻，但這種長期高度依賴同一行業的發展模式增加了路徑依賴的風險。

統計資料顯示，底特律80%的經濟依靠汽車產業，產業的單一直接造成了財政收入風險的聚集。在汽車產業發展成功的同時，底特律市政府并沒有像芝加哥和匹茲堡等工業老城市那樣全力向金融和綠色經濟轉型，而總是試圖通過增加企業稅基以解燃眉之急。這樣，一旦汽車產業遭遇危機，整個城市的經濟發展和就業狀況就會陷入困境。金融危機之后，底特律的失業率高達18%。在中國，也有不少城市是依靠一兩個產業集群來發展經濟。另外，中國迄今已將69個城市列為“資源枯竭城市”，大部分位于東北部和西部。這些城市當年因擁一兩處獨特資源而建立，但經過幾十年的發展，資源已被耗盡，地方收入也因此下降，不少當地居民遷往其它城市謀生。這些城市如想擺脫與底特律一樣的命運，必須從中吸取教訓，盡早采取創新型的城市發展戰略，打造多元化產業，促進企業競爭力。

第二，需要科學的城市管理手段。導致底特律破產的另外一個重要原因是其管理不善，以及高福利與巨額債務的嚴重失衡。隨著美國城市郊區化的發展趨勢，越來越多的中產階級和服務機構逐漸搬出城市中心，底特律市這種情況尤為嚴重。由于政府稅源萎縮，城市規劃和財政管理不當，導致債務高漲，公共投入不足，犯罪猖狂。底特律整個城市方圓140平方英里，規劃失調。

底特律市政府曾將大規模資金投放于基礎設施建設和城市更新改造上，如耗資5700萬美元建造的喬路易斯球館，耗資2億美元鋪設的三英里長旅客捷運線。這些項目不是利用率低下，就是經營虧損，這些項目肥了開發商的腰包，為政治家創造了政績，就是沒改善人們的生活，政府的財政窟窿因此越捅越大。政府還曾采取不利于小企業發展的措施。另外犯罪率的居高不下迫使政府將近33%的公共支出用于公共治安。最終陷入惡性循環，不能自拔。在中國，要想保持城市的競爭力，就必須采取科學的以人為本的城市發展戰略，從而打造宜居的、可持續性的、有利于企業健康發展的城市環境。

第三，要謹慎地方債的過度發酵。對中國來說，地方政府宣布破產似乎還不太可能發生，但這并不等于中國的一些地方政府不存在類似底特律的問題。底特律的破產也為中國地方債拉響警報。當前中國部分地方政府的隱性負債可能已觸及安全線。盡管預算法規定地方政府不許負債，但搞城市投融資平臺負債、投入到城市基礎設施領域的現象很普遍。行政主導下的城市化，不僅會讓地方政府有持續的投資沖動，而且不遵循市場規律的產業聚集，其發展的可持續性很成疑問。

一旦產業發展失去后勁，可能導致投資浪費、人口大量遷出，留下鬼城。審計署2012年11月-2013年2月對36個地方政府債務情況進行了抽查，結果顯示，36個地方政府債務余額38475.81億元，兩年來增長12.94%，許多城市舉借新債償還舊債。以鄂爾多斯為例，2012年其財政收入為375億元，其債務規模2000億元，這就需要中國建立更加公開，更加科學的地方政府的績效評價體系和財政管理體系。（作者系世界銀行高級經濟學家）