肖鋼重新定位證監會的監管邏輯

2013年08月02日 03:35
來源：上海證券報作者：馬婧妤

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將“主營業務”從審核審批向監管執法轉型

將“運營重心”從事前把關向事中事后監管轉移

□當前我國資本市場監管轉型的“著力點”是寬進嚴管、加強監管執法

□構建符合國情的執法體系：建立健全“主動型”立法保障機制、“高效型”行政執法機制、“制約型”查審分離機制、“緊密型”政府部門協同機制

⊙記者馬婧妤○編輯姚問

中國證監會將回歸“監管”本源。

證監會主席肖鋼日前在最新一期《求是》雜志發表題為《監管執法：資本市場健康發展的基石》的署名文章，明確提出：資本市場監管需要更加尊重市場客觀規律，扭轉“重審批、輕監管”傾向。將“主營業務”從審核審批向監管執法轉型，將“運營重心”從事前把關向事中、事后監管轉移。當前我國資本市場監管轉型的“著力點”是“寬進嚴管”、加強監管執法。

監管轉型的背景

肖鋼從黨中央國務院關于政府職能轉變的要求和市場規律兩個方面闡述了監管轉型，加強監管執法的必要性。

關于政府職能轉變，肖鋼說，黨的十八大以來，黨中央國務院明確指出政府職能迫切需要轉變到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來。當前，要準確把握十八大以來黨中央國務院對資本市場改革發展的新定位、新部署，勇于攻堅克難，加快監管職能轉變，加強監管執法，切實維護市場公開、公平、公正和投資者合法權益，促進資本市場健康發展。對不該管的事情，要堅決地放，對需要管好的事情，堅決地管住管好。對違法違規行為，毫不手軟地追究到底、處罰到位。

從市場規律角度，肖鋼表示，加強監管執法是資本市場健康運行的重要前提，資本市場具有法治依賴性，需要推動法治建設、加強監管執法，保障市場運行不“脫軌”。同時，資本市場投機違法行為具有伴生性，成熟市場的發展過程,就是一個不斷加大執法力度的過程。

政府的職責就是以執法為己任，遏制違法行為的蔓延，使市場功能正常發揮。他舉例美國證監會、中國香港證監會的出世的市場因素及執法權的加碼過程。

執法面臨嚴峻形勢和挑戰

肖鋼說，我國資本市場仍處“新興加轉軌”階段，在經濟社會轉型的關鍵期，監管執法領域面臨著嚴峻的形勢和挑戰，包括：

當前市場違法案件越來越多，執法資源相對緊張，證監會系統專司執法人員不到600人，不及職工總數的20%，同時科技執法還跟不上形勢發展；

違法手段越來越復雜隱蔽，當事人反調查的意識越來越強，執法手段相對不足，行政執法普遍存在案件發現難、取證難、處罰難、執行難的問題，資本市場案件查實率只有60%到70%；

維護市場“三公”任務艱巨，執法環境亟須改善，社會法治意識薄弱，使監管執法受到干擾，造成違法成本低、問責不及時。近年證監會每年立案調查110件左右，能夠順利作出行政處罰的平均不超過60件，每年平均移送涉刑案件30多件，最終不了了之的超過一半；投資者保護任務越來越重，維護投資者權益的制度安排不相適應。近年一些大案要案，特別是上市造假類案件涉及的主體眾多，受害投資者多則幾十萬，少的也有一萬多人。他提出，“保護投資者，就是保護市場。”

現有的執法模式程序較長，效率較低，還不適應威懾違法行為的需要，還不能盡快回應市場和社會的關切，我國當前尚未形成與現代資本市場節奏相適應的行政執法新模式，投資者維權的渠道還不順暢，難以獲得經濟賠償。

新執法體系內涵

肖鋼提出建立健全四方面機制，努力構建符合國情的資本市場執法體系。

一是建立健全“主動型”立法保障機制，加大制度供給力度。可考慮采取“一年一評估、兩年一小改、五年一大改”的方法，及時將監管執法經驗和趨勢反映在立法之中。當前重點是要抓緊修訂《證券法》，加快制定我國期貨市場的基本法。同時進一步細化違法行為認定標準，提高處罰標準，豐富執法措施和手段，增強操作性和匹配性，建立行政執法和解制度，研究投資者補償制度。更多引入刑事司法力量參與監管執法，強化“行”“刑”銜接。

二是建立健全“高效型”行政執法機制，提高監管作為能力。大膽探索金融監管機構作為特定機構，脫離現行公務員管理模式的改革試點，在機構設置、人員編制和薪酬體系等方面實行靈活的機制，吸引和留住優秀專業人才。進一步加大稽查執法力度，充實執法力量，大幅提高違法失信成本，堅決查處大要案。解決好日常監管、自律監管與稽查執法的職能邊界及相互配合的問題，建立統一的違法線索監控監測平臺，實現調查、審理、移送等執法過程標準化。建立資本市場違法違規舉報激勵機制，提高案件發現能力。

三是建立健全“制約型”查審分離機制，提高行政執法工作水平，既最大限度提高執法的科學性和公允性，又形成內部制約制衡機制。為避免查審分離影響執法工作效率，要保證調查與審理環節的獨立性，上級有權監督，但不干預調查部門的立案意見和審理部門的處罰意見；同時查審兩個環節既要有分工，也要有協作，應加快統一調查標準和審理標準，建立辦案時限制度，對大案要案及時實行雙向提前介入。此外，針對重大案件或者需要盡快回應社會的案件，要建立查審協調處理機制，及時解決調查、審理和其他執法環節之間的分歧和銜接問題，提高執法反應能力。

四是建立健全“緊密型”政府部門協同機制，提高風險防范和處置能力。共同構建“大監管、大執法”格局，加強政府部門信息共享，促進部門協作，加強金融監管協調機制，避免監管重疊和監管盲區。應針對資本市場重大監管事項，建立國家有關部門、地方政府共同參加的“聯手行動”機制，做到對違法行為和風險及時發現、及時制止、及時立案、及時調查、及時處罰、及時公開，高效處置風險隱患。