肖鋼重新定位證監(jiān)會的監(jiān)管邏輯

2013年08月02日 03:35
來源：上海證券報 作者：馬婧妤

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將“主營業(yè)務(wù)”從審核審批向監(jiān)管執(zhí)法轉(zhuǎn)型

將“運營重心”從事前把關(guān)向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移

□當前我國資本市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型的“著力點”是寬進嚴管、加強監(jiān)管執(zhí)法

□構(gòu)建符合國情的執(zhí)法體系：建立健全“主動型”立法保障機制、“高效型”行政執(zhí)法機制、“制約型”查審分離機制、“緊密型”政府部門協(xié)同機制

⊙記者馬婧妤○編輯姚問

中國證監(jiān)會將回歸“監(jiān)管”本源。

證監(jiān)會主席肖鋼日前在最新一期《求是》雜志發(fā)表題為《監(jiān)管執(zhí)法：資本市場健康發(fā)展的基石》的署名文章，明確提出：資本市場監(jiān)管需要更加尊重市場客觀規(guī)律，扭轉(zhuǎn)“重審批、輕監(jiān)管”傾向。將“主營業(yè)務(wù)”從審核審批向監(jiān)管執(zhí)法轉(zhuǎn)型，將“運營重心”從事前把關(guān)向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移。當前我國資本市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型的“著力點”是“寬進嚴管”、加強監(jiān)管執(zhí)法。

監(jiān)管轉(zhuǎn)型的背景

肖鋼從黨中央國務(wù)院關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的要求和市場規(guī)律兩個方面闡述了監(jiān)管轉(zhuǎn)型，加強監(jiān)管執(zhí)法的必要性。

關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變，肖鋼說，黨的十八大以來，黨中央國務(wù)院明確指出政府職能迫切需要轉(zhuǎn)變到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義上來。當前，要準確把握十八大以來黨中央國務(wù)院對資本市場改革發(fā)展的新定位、新部署，勇于攻堅克難，加快監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變，加強監(jiān)管執(zhí)法，切實維護市場公開、公平、公正和投資者合法權(quán)益，促進資本市場健康發(fā)展。對不該管的事情，要堅決地放，對需要管好的事情，堅決地管住管好。對違法違規(guī)行為，毫不手軟地追究到底、處罰到位。

從市場規(guī)律角度，肖鋼表示，加強監(jiān)管執(zhí)法是資本市場健康運行的重要前提，資本市場具有法治依賴性，需要推動法治建設(shè)、加強監(jiān)管執(zhí)法，保障市場運行不“脫軌”。同時，資本市場投機違法行為具有伴生性，成熟市場的發(fā)展過程,就是一個不斷加大執(zhí)法力度的過程。

政府的職責就是以執(zhí)法為己任，遏制違法行為的蔓延，使市場功能正常發(fā)揮。他舉例美國證監(jiān)會、中國香港證監(jiān)會的出世的市場因素及執(zhí)法權(quán)的加碼過程。

執(zhí)法面臨嚴峻形勢和挑戰(zhàn)

肖鋼說，我國資本市場仍處“新興加轉(zhuǎn)軌”階段，在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域面臨著嚴峻的形勢和挑戰(zhàn)，包括：

當前市場違法案件越來越多，執(zhí)法資源相對緊張，證監(jiān)會系統(tǒng)專司執(zhí)法人員不到600人，不及職工總數(shù)的20%，同時科技執(zhí)法還跟不上形勢發(fā)展；

違法手段越來越復雜隱蔽，當事人反調(diào)查的意識越來越強，執(zhí)法手段相對不足，行政執(zhí)法普遍存在案件發(fā)現(xiàn)難、取證難、處罰難、執(zhí)行難的問題，資本市場案件查實率只有60%到70%；

維護市場“三公”任務(wù)艱巨，執(zhí)法環(huán)境亟須改善，社會法治意識薄弱，使監(jiān)管執(zhí)法受到干擾，造成違法成本低、問責不及時。近年證監(jiān)會每年立案調(diào)查110件左右，能夠順利作出行政處罰的平均不超過60件，每年平均移送涉刑案件30多件，最終不了了之的超過一半；投資者保護任務(wù)越來越重，維護投資者權(quán)益的制度安排不相適應(yīng)。近年一些大案要案，特別是上市造假類案件涉及的主體眾多，受害投資者多則幾十萬，少的也有一萬多人。他提出，“保護投資者，就是保護市場。”

現(xiàn)有的執(zhí)法模式程序較長，效率較低，還不適應(yīng)威懾違法行為的需要，還不能盡快回應(yīng)市場和社會的關(guān)切，我國當前尚未形成與現(xiàn)代資本市場節(jié)奏相適應(yīng)的行政執(zhí)法新模式，投資者維權(quán)的渠道還不順暢，難以獲得經(jīng)濟賠償。

新執(zhí)法體系內(nèi)涵

肖鋼提出建立健全四方面機制，努力構(gòu)建符合國情的資本市場執(zhí)法體系。

一是建立健全“主動型”立法保障機制，加大制度供給力度。可考慮采取“一年一評估、兩年一小改、五年一大改”的方法，及時將監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)驗和趨勢反映在立法之中。當前重點是要抓緊修訂《證券法》，加快制定我國期貨市場的基本法。同時進一步細化違法行為認定標準，提高處罰標準，豐富執(zhí)法措施和手段，增強操作性和匹配性，建立行政執(zhí)法和解制度，研究投資者補償制度。更多引入刑事司法力量參與監(jiān)管執(zhí)法，強化“行”“刑”銜接。

二是建立健全“高效型”行政執(zhí)法機制，提高監(jiān)管作為能力。大膽探索金融監(jiān)管機構(gòu)作為特定機構(gòu)，脫離現(xiàn)行公務(wù)員管理模式的改革試點，在機構(gòu)設(shè)置、人員編制和薪酬體系等方面實行靈活的機制，吸引和留住優(yōu)秀專業(yè)人才。進一步加大稽查執(zhí)法力度，充實執(zhí)法力量，大幅提高違法失信成本，堅決查處大要案。解決好日常監(jiān)管、自律監(jiān)管與稽查執(zhí)法的職能邊界及相互配合的問題，建立統(tǒng)一的違法線索監(jiān)控監(jiān)測平臺，實現(xiàn)調(diào)查、審理、移送等執(zhí)法過程標準化。建立資本市場違法違規(guī)舉報激勵機制，提高案件發(fā)現(xiàn)能力。

三是建立健全“制約型”查審分離機制，提高行政執(zhí)法工作水平，既最大限度提高執(zhí)法的科學性和公允性，又形成內(nèi)部制約制衡機制。為避免查審分離影響執(zhí)法工作效率，要保證調(diào)查與審理環(huán)節(jié)的獨立性，上級有權(quán)監(jiān)督，但不干預(yù)調(diào)查部門的立案意見和審理部門的處罰意見；同時查審兩個環(huán)節(jié)既要有分工，也要有協(xié)作，應(yīng)加快統(tǒng)一調(diào)查標準和審理標準，建立辦案時限制度，對大案要案及時實行雙向提前介入。此外，針對重大案件或者需要盡快回應(yīng)社會的案件，要建立查審協(xié)調(diào)處理機制，及時解決調(diào)查、審理和其他執(zhí)法環(huán)節(jié)之間的分歧和銜接問題，提高執(zhí)法反應(yīng)能力。

四是建立健全“緊密型”政府部門協(xié)同機制，提高風險防范和處置能力。共同構(gòu)建“大監(jiān)管、大執(zhí)法”格局，加強政府部門信息共享，促進部門協(xié)作，加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，避免監(jiān)管重疊和監(jiān)管盲區(qū)。應(yīng)針對資本市場重大監(jiān)管事項，建立國家有關(guān)部門、地方政府共同參加的“聯(lián)手行動”機制，做到對違法行為和風險及時發(fā)現(xiàn)、及時制止、及時立案、及時調(diào)查、及時處罰、及時公開，高效處置風險隱患。

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