下半年經濟工作主推城鎮化多數市長熱衷大投資

2013年08月02日 22:38
來源：經濟觀察報作者：降蘊彰

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7月31日召開的國務院常務會議令城鎮化主題再度升溫。

原國家土地管理局規劃司副司長鄭振源表示，本次國務院常務會議重點部署加強城市基礎設施建設六大重點任務，其核心都是圍繞提高城鎮化的質量，近期中央政治局和全國政協也召開了與此相關的會議。他認為，城鎮化將成為下半年經濟工作的重點。

經濟觀察報獲悉，由國家發改委牽頭制定的城鎮化中長期發展規劃仍在修改、完善中，頒布時間可能推遲至10月份十八屆三中全會召開前后，同時一份統籌謀劃和推動戶籍、土地、財稅金融、社會保障等方面改革發展的綱領性文件也在醞釀中。

目前，地方政府正熱衷城鎮化大投資，發展大城市、特大城市和一些工業城區，這與中央對城鎮化的決策方向存在一定偏離。而對城鎮化總體規劃的進一步修改、完善，主要是明確新型城鎮化發展的思路，規范地方政府行為，引導城鎮發展重點解決人的問題和城鎮發展模式問題。

據悉，城鎮化總體規劃頒布后，國家發改委、住建部等相關部門還將重點對各省的新城新區建設、新城區發展規劃開展調查，提出規范意見，意在扭轉地方政府盲目追求城鎮化速度和城鎮化率的傾向。

會議

近一個月來，決策層曾多次召開討論城鎮化的會議，對城鎮化的表態和提法也越來越密集。

7月30日的中央政治局會議強調，要積極穩妥推進以人為核心的新型城鎮化。次日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，研究推進政府向社會力量購買公共服務，部署加強城市基礎設施建設六大重點任務。緊隨其后的8月1日，發改委表示將制定發布城鎮化發展規劃及相關政策，提升城鎮化的質量。

值得注意的是，國務院常務會議還提出了具體量化指標。比如針對城市防澇能力，要求到2015年完成8萬公里城鎮燃氣，以及近10萬公里北方采暖地區集中供熱老舊管網改造任務；針對城市污水和生活垃圾，則要求到“十二五”期末，城市污水和生活垃圾無害化處理率分別達到85%和90%左右。

經濟觀察報采訪的相關專家分析認為，中央政治局會議對城鎮化的提法是原則性的、方向性的，國務院常務會議則進一步對城市基礎設施建設提出量化指標，其本質是提升城鎮化的質量；國家發改委等相關部委在完善城鎮化總體規劃的基礎上，將同時加快制定相關城鎮化發展配套的戶籍、土地等改革政策，預計下半年將會有多個相關城鎮化改革的政策出臺。

就在7月底中央政治局會議和國務院常務會議的前幾天，高層召開了由各民主黨派中央、全國工商聯領導和一些無黨派人士參加的座談會。高層在談及下半年經濟工作時，對提高城鎮化的質量也有重點強調。

同樣是在7月下旬，全國政協舉辦了以“積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量”為主題的協商會，參與討論的有厲以寧、林毅夫、褚平、朱永新、賴明等政協委員。

全國政協經濟委員會副主任厲以寧、褚平都強調要盡快推進戶籍制度改革。厲以寧表示，戶口一元化是方向，但不能急于求成，目前一些中小城市難以負擔城鄉社保一體化的經費支出，最好的辦法是實行“新社區先行，中小城市次之，大城市再次，特大型城市最后”的穩妥路徑；褚平則表示，戶籍必須“去福利化”，逐步剝離附著在非農業戶籍上的福利甚至特權，為將來過渡到實行全國統一的居住登記制度打基礎。

調研

今年全國兩會期間，相關部門曾表示，城鎮化發展總體規劃有可能在上半年就出臺，但至今規劃仍未對外公布。

而在國家發改委進一步修改城鎮化總體規劃的同時，全國人大、國家發改委等方面深入很多省份做了專題調研，發現一些地方脫離實際、盲目追求城鎮化速度和城鎮化率的現象非常嚴重，在不少三四線城市，都存在像鄂爾多斯那樣的“空城”、“鬼城”，而且這樣的勢頭并沒削減。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵參與了城鎮化總體規劃的制定。他對經濟觀察報包表示，在檢索了12個省各城市的政府工作報告、文件、規劃等資料之后發現，在144個地級城市中，就有133個地級城市提出要建設近200個新城新區，核算下來，等于是平均每個地級市就提出建設1.5個新城新區。另外，在檢索的161個縣級城市中，提出新城新區建設的有67個。更為擔憂的是，大多數城市已經將新城新區建設付諸實際行動。

國家發改委的調研還發現，在各地相關新城新區的文件規劃中，基本都提到要按國內或國際領先標準來建設，像生態城、智慧城、科技城、現代城等這樣各種名目的高新城區也比比皆是，完全脫離了各省各區的經濟發展狀況。按照李鐵的說法，這些“新城新區規劃面積和人口普遍超越現實”。

與此同時，李鐵在很多城市調研時都發現，絕大多數城市市長都熱衷于搞政府主導的城鎮化大投資，卻都不愿意解決當地農民工市民化的問題，擔心農民轉城市戶籍后，會破壞了城市的優美環境，“影響了視覺”，同時擠占城市市民的利益，影響到GDP指標和政績。

對各地還在蔓延的城鎮化投資亂象，李鐵表示，有關方面應盡快“對各省的新城新區建設和規劃，組織綜合類的專家隊伍進行調查，提出意見，統一清理”，扭轉政府主導的城鎮化大投資風氣，“特別是要防止政府的一把手主觀拍腦袋的決策”。

推手

在很多業內專家看來，城鎮化總體規劃只是中央對城鎮化發展的一個總體設想，要保證新型城鎮化不走老路，還需要進行體制創新，推動一系列打破路徑依賴的改革措施。

2008年10月召開的十七屆三中全會，曾頒布了《關于推進農村改革發展若干重大問題決定》，該綱領性文件有不少政策性突破，其中提出要“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”，明確允許農村土地承包經營權流轉、可以放寬中小城市落戶條件、盡快實現農民工養老保險關系轉移、探索省直管縣市體制等。

上述政策都與城鎮化建設密切相關，但相關改革在隨后的五年中進展不大。十八大后，新型城鎮化被決策層提到前所未有的高度，人們對十八屆三中全會重啟這些改革的預期也越來越強烈。

鄭振源對經濟觀察報表示，今年7月下旬，習近平在湖北省考察工作期間，重點了解了涉農產權交易尤其是土地流轉交易情況，并強調城鎮化發展不能照搬發達國家模式，要實現城鄉一體化，不能搞大拆大建，從中可以看出中央高層對新型城鎮化以及土地等配套改革的重視。

相關人士預計，今年10月召開的十八屆三中全會將出臺一份指導中國今后較長時期經濟體制改革的綱領性文件，而其中相關新型城鎮化發展的部分將會是重點內容之一。

國務院發展研究中心一位不愿具名的專家對經濟觀察報表示，十八屆三中全會出臺的綱領性文件，預計將在《關于推進農村改革發展若干重大問題決定》的基礎上，提出對戶籍、土地、財稅金融、社會保障等政策更為進一步的改革，這將對新型城鎮化乃至整個城鄉經濟社會一體化發展起到巨大的推動作用。