辜勝阻：大包干和城鎮化都是關乎農民的改革

2013年08月26日 18:54
來源：鳳凰財經

人參與條評論

大家好，今天我演講的題目和主要觀點是：“大包干”和“城鎮化”都是關乎農民的改革，城鎮化改革要統籌‘人業錢地房’五要素。今年亞布力論壇的主題是“行動力與中國改革，從‘大包干’到‘城鎮化’”。“大包干”和“城鎮化”都是以人為本的改革。如果說“大包干”是圍繞農民進行改革，“城鎮化”則是圍繞以農民工市民化為核心的改革。說到“大包干”，大家都會想到起始于鳳陽縣小崗村的波瀾壯闊的中國農村改革，迄今不知不覺已30多年。三十年前的農村改革的重要意義在于極大地提高了農業的勞動生產率，進而解放了長期被束縛在土地上的農民。此后，中國農民流動呈現三次浪潮：第一次是“離土不離鄉、進廠不進城”的以鄉鎮企業為就業目的地的就地轉移。第二次是“離土又離鄉、進廠又進城”的以城市為目的地的異地暫居性流動。第三次浪潮則是以長期居住為特征，且有舉家遷移的傾向。這種由農村剩余勞動力轉移創造的“人口紅利”在過去相當長的時間內推動著我國城鎮化的快速發展。三十年多來我國工業化和城鎮化取得的成就離不開農民工階層的巨大貢獻。但是隨著勞動力供需結構的變化，繼續依賴“人口紅利”來推動城鎮化的發展將不可持續。據第六次全國人口普查結果顯示，中國勞動力在2012年之后將開始負增長，這意味著我國勞動力已經從“無限供給”向“有限剩余”轉變。同時，以“人口紅利”為傳統動力的城鎮化模式付出了沉重的社會代價，加劇的城鄉矛盾將阻礙城鎮化的可持續發展。我國農村剩余勞動力轉移80%以上是非家庭式遷移，量大面廣的“鐘擺式”和“候鳥型”人口流動造成數以千萬計的“三留人口”（留守兒童、留守老人、留守婦女）。這種以“三代人”幸福換取的“人口紅利”是一種沉重的社會代價。可以說，新型城鎮化是改革的新起點。30年前小平教育改革使一小部分的農村青年通過高考跳出“農門”，今天需要通過戶籍改革使大量的農民工市民化；30年前小平的經濟改革從“大包干”開始，從農村生產責任制開始，從農民開始，今天改革需要從城鎮化開始，從農民工開始，都是以人為本的改革；20年前小平南巡引發體制內精英下海創業潮，如今需要激發新一輪的創業潮，帶動農民工創業就業。

城鎮化涉及到人、業、錢、地、房五大要素。人是城鎮化的核心，是出發點和歸宿點。城鎮化有產業支撐，能夠提供充足的就業崗位，人口才有可能向城鎮有效聚集。否則，進城人口要么不久又回到農村，要么在城市成為流民。有了產業基礎和就業機會，城鎮還要給進城人口提供子女教育、就業服務、醫療保險、養老保險、最低生活保障等基本公共服務，道路、橋梁等基礎設施以及水、電等其它公共產品。這些城鎮發展所需要的公共服務、基礎設施、公共產品都需要大量資金投入。城鎮化的改革和建設需要解決“錢從何處來”的問題。城鎮化是多種要素集聚和集中的過程，人口要向城市集中，產業要向園區集中。要在確保轉移人口的土地財產權的前提下有序推動土地流轉，同時在城鎮化過程中實現土地的集約使用。城鎮化還要解決進城人口的住有所居的問題，讓進城人口有房住、住得起，能夠安居樂業和分享城市發展成果。

人是城鎮化的核心。新型城鎮化應當真正實現以人為本，積極推進農業轉移人口市民化，讓轉移人口共享城鎮化發展成果。人的城鎮化要解決轉移人口“如何市民化”以及“人往哪兒去”兩個問題。市民化關鍵是要有穩定就業和享受基本公共服務。全國應實行統一居住證制度，使基本公共服務按居住證實現常住人口全覆蓋。要完善教育經費保障和教育體制改革，科學統籌和規劃城鄉的義務教育學校布局，在解決農民、農民工子女義務教育的基礎上，著力破解異地高考困局，從全國通盤考慮研究和出臺異地高考制度安排，使長期在輸入地就讀的隨遷子女能夠就地參加高考。要深化醫療、養老等基本社會保險制度改革，逐步將農民工及隨遷家屬納入醫療保險體系，針對農民工不同類型及具體情況，完善與農民工構成和特點相匹配的養老保險制度，并建立有效的保險關系跨地區轉移續接制度。城鎮化要解決“人往哪里去？”，關鍵在于提升中小城市的人口聚集功能。一方面要大力發展城市群，發揮大城市的規模效應和輻射作用，以大帶小，把周邊的中小城市和小城鎮納入塊狀的城市圈內；另一方面要依托縣城發展中小城市，提升其人口聚集功能，在有條件的地方將農村社區建成城鎮化的末端，鼓勵更多的人就地城鎮化，減少城鎮化過程中“候鳥型”和“鐘擺式”人口流動帶來的巨大社會代價。

產業支撐和轉移人口穩定就業是城鎮化的重要基礎。要強化城鎮化的產業支撐，促進產城融合，通過推動產業發展來提高城鎮吸納就業能力。城鎮化以單一的房地產業為支撐，“以房興市”是一種誤區。各地要明確城市的產業定位，緊密結合自身的資源稟賦、區位條件和產業基礎，因地制宜，科學規劃。城市化要鞏固實體經濟的堅實基礎，防范產業空心化風險，加快城市產業轉型升級，借力信息化建造智慧城市；農村城鎮化要引導鼓勵各類企業向重點城鎮聚集，打造農業特色鎮、現代工業重鎮、商業大鎮、邊貿強鎮、旅游名鎮等，逐步形成大中小城市和小城鎮分工合理、特色突出、功能互補的產業發展格局。政府要為城鎮產業發展創造有利條件，合理規劃交通、通訊、網絡等基礎設施建設。在市場主體培育方面，要加快體制改革緩解目前企業發展中的融資貴、用工難、稅負重、成本高、利潤薄等困境，為中小微企業營造良好的發展環境。在以產業發展促進就業的基礎上，政府應構建進城人口的職業培訓體系和創業扶持體系，提高進城人口的就業質量，讓其更好地融入城市，同時幫助外出打工的農民工回歸創業帶動就業。

錢是城鎮化的重要保障。解決城鎮化“錢從哪兒來”的問題，要建立多元化的改革成本分擔機制和市場化的投融資機制。一方面確定中央政府和地方政府的成本分擔辦法。中央政府要加大財政轉移支付對提升地方政府公共服務能力的支持力度，并承擔農民工市民化的特殊性支出；設計和推進相關制度改革，規范土地財政為稅收財政，確保地方財政有穩定可靠的稅源。另一方面完善政府、企業、個人共同參與的成本分擔機制。地方政府要逐步提高農民工市民化投入在財政支出中的比例，企業要順應當地經濟發展水平的變化提高農民工的工資待遇和基本福利。與此同時，還要建立體系多層次、產品多樣化、渠道多元化的市場化投融資機制。一要創新并完善包括土地抵押在內的農地金融等新型金融產品，鼓勵民間資本主發起成立民營銀行，大力發展草根金融機構支持草根創業，構建多層次金融體系，多渠道滿足城鎮化融資需求。二要進一步放寬市場準入，引導民間資本通過BOT（建設—經營—轉讓）、BOO（建設—擁有—經營）、BTO（建設—轉讓—經營）等項目融資方式參與城鎮化建設。三要創新金融工具，探索通過市政債券、資產證券化、基礎設施投資基金等方式為城鎮基礎設施建設籌集資金。四要擴大政策性金融供給，為城鎮建設提供穩定的中長期信貸，引導保險資金、郵政儲蓄資金、社保基金等長期資金參與城鎮化建設。

土地集約使用和土地改革中使農民利益最大化是城鎮化過程中必須處理好的重大問題。過去30年，城市面積擴大了9.2倍，城鎮化率僅增加了2.58倍，戶籍城鎮化率只增加了1.78倍。為此，要保障城鎮化建設用地的集約使用，改變土地城鎮化大大快于人口城鎮化的局面，推動轉移人口土地在確權基礎上的有序流轉。要創新土地管理制度，在符合有關城市法規、政策、規劃的前提下，優化土地利用結構，改善經營管理，提高土地利用效率和經濟效益，合理滿足城鎮化用地需求。要提高城鎮用地集約度，通過相對集中布局城鎮基礎設施、密集組團發展等方式節約用地，結合城市各區域的功能定位，合理確定其適宜建筑容積率及人口密度。農村土地制度改革還應堅持農民受益最大化的原則，完善土地“確權、流轉、征用”等一系列環節，推進農村集體土地確權賦能工作，完善農民承包地、宅基地的流轉機制，保障農民的土地財產權。要改革征地補償制度，合理確定國家、地方政府、集體和個人的收益分配辦法，提高農民在土地增值收益中的分配比例。此外，要嚴格控制征地規模，探索建立城市建設用地增加規模與吸納進城落戶人口規模相掛鉤、城鄉建設用地增減掛鉤等土地利用機制。

使進城人口住有所居和安居樂業是城鎮化的關鍵所在。要構建房價與消費能力基本適應的住房供需格局，有效保障包括農民工在內的城鎮常住人口的合理住房需求，使進城人口住有所居。在這一過程中，要建立覆蓋不同收入群體的多元化城鎮住房供給體系，使進城人口實現安居夢想。要通過企業建職工住房、社會提供出租房、政府提供住房補貼和保障房、盤活閑置房源、鼓勵二手房和三手房交易等多渠道增加住房供給，滿足不同層次的住房需求。一要引導房地產開發商開發適合進城人口居住的中小戶型、中低檔次住房，滿足中端層次和低端層次的住房需求。二要通過征收房產稅及其基礎上的住房空置稅，提高住房空置成本，加快住房信息建設等措施擠壓空置住房進入市場，增加住房供給。三要大力發展住房租賃市場，完善住房租賃市場監管體系和租戶權益保障政策，讓進城人口有充分的“租-買”選擇機制，引導住房梯度消費。四要推動住房保障由實物保障和貨幣補貼并存逐步轉為以貨幣補貼為主，降低住房支出占進城人口生活成本支出的比例，保障他們能夠“住得起”。

總之，城鎮化是未來中國經濟增長的最大潛力，改革是未來中國經濟發展的最大紅利，要把城鎮化這一最大潛力變為現實動力，必須通過改革。改革要堅持漸進原則，如果以戶改和土改一夜之間改變二億多農民工的戶籍，使大量農民失去土地，將導致災難性后果。新型城鎮化只有圍繞“人、業、錢、地、房”五大要素深化改革，才能堅持正確的方向。農業轉移人口的市民化是城鎮化的核心問題。市民化=穩定就業+基本公共服務+安居及生活方式城鎮化。農業轉移人口市民化要求城鎮發展要有多元的產業基礎來保障進城人口有穩定的就業，通過公共服務體制改革扶持農民工創業就業、幫助農民工安居和享受基本的教育、醫療和養老保障，通過深化戶籍制度改革讓“沉淀型”進城人口定居不同的城市，同時引導一批外出農民工順應產業向中西部轉移趨勢回歸，實現就地城鎮化。要構建進城人口的職業培訓體系和創業扶持體系，使進城人口更好地融進城市，幫助外出打工的農民工的回歸創業。市民化是高成本的改革，需要構建中央政府和地方政府及政府、企業、個人共同參與的多元化改革成本分擔機制，并且要高度重視市場力量，充分發揮民間資本在城鎮基礎設施建設中的作用，創新服務城鎮化建設的金融工具。土地是城鎮化過程中最重要的物質要素。深化土地制度改革要堅持農民受益最大和集約高效利用土地的原則，通過土地合理流轉保護農民土地財產權，增加農民工進城創業置業的資本，同時促進土地集約高效利用。最后，住有所居、安居樂業是人口城鎮化的重要的物質保障，要構建多元化的住房供給體系滿足進城人口不同層次的住房需求。