石獅探路新城鎮化：國內首個縣級全域城市化試點啟動

2013年08月31日 00:30
來源：華夏時報 作者：瞿宜同

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石獅探路新型城鎮化

國內首個縣級全域城市化試點啟動

近期，福建省出臺《石獅市全域城市化發展改革試點方案》（下簡稱《方案》），標志著福建新型城鎮化的正式啟動。

石獅市作為試點之一，其基本邏輯為：通過外來人口本地化、產業轉型升級來帶動城市升級，以期形成人口、產業、城市的良性循環。其中，淡化戶籍的居住證改革和理順國有、集體土地二元管理體制是最大的亮點。

而經濟增長、城市土地升值和財政支付轉移無疑將成為這650億元城市化成本的主要來源。

“石獅要解決的是產業、人口、土地高度非農業化后的再發展難題。”中國深圳綜合開發研究院宏觀經濟研究中心主任劉憲法對《華夏時報》記者表示。

在中央新型城鎮化總體規劃遲遲未出，地方政府普遍觀望之際，劉憲法認為，石獅將為中小城市如何發展以及破解建成市區內的二元結構提供示范樣本。

全域城市化

“我們的試點方案修改不下100稿。”石獅市委政法委書記、全域城市化改革工作領導小組辦公室主任李伯群告訴《華夏時報》記者。

據悉，在長達一年的準備醞釀工作中，石獅市花費了大量時間與上級部門反復溝通協調試點方案。

最終的《方案》提出：到2015年，居住證制度全面推開，居住證制度與戶籍制度、公共服務的銜接基本實現；到2017年，城市基礎設施基本實現全域覆蓋，與全域城市化相協調的產業體系基本形成；到2020年，實現全域城市化目標，傳統產業轉為現代產業，城鄉二元土地管理制度轉為全域城市化土地管理制度，全市常住人口達100萬人，吸納外來人口總數65萬人等。

農民變市民、外來人口轉本地市民的試點戶籍改革是此次石獅全域城市化的重點之一。按照《方案》，居住證享有參選人大代表、公務員招考、保障性住房、醫療、教育等24項權益，這意味著外來人口權益與本地居民基本均等化。

“至今我們已經辦理近7萬張居住證了，今年計劃完成11萬張。”石獅市公安局相關負責人告訴本報記者。

650億元成本賬

吸納65萬人的背后，是社會保障、公共服務、城市基礎設施建設等方面的巨額投入。若以中國社科院測算的國內城鎮化每人10萬元成本計算，石獅市為此耗資將高達650億元。

2012年，石獅全市生產總值500億元，財政總收入50.58億元，城市化率達75.9%，綜合經濟實力位居全國百強縣第49位，石獅市擁有完整的紡織服裝產業鏈。

“650億元并不是一個絕對值，有的已經在運轉，并不是一定要賺了650億元才能解決這些問題，如果是這樣的話那就什么都不用去做了！”李伯群告訴《華夏時報》記者。

而經濟增長、城市土地升值和財政支付轉移將是資金的主要來源。

依照《方案》，石獅將大幅提升第三產業比重，由目前的3.6∶59∶37.4調整為2∶48∶50，升級傳統紡織服裝產業，實施“東方米蘭”計劃，大力發展生產型服務業。

“第三產業從37.4%增長到50%，這里面可以帶來很大的財政收入，具體多少我們現在還沒測算。”李伯群說。

8月16日，恒大集團、萬科在石獅首次取得地塊，包括此前進入的世貿股份、陽光城等，一改此前本地開發商唱主角的土地競爭格局，石獅房地產市場熱度可見一斑。

“要吸引人進來，肯定要發展房地產，蓋房子，但全域城市化不是大拆大建蓋新城。”李伯群強調。

而財政轉移支付作為資金的重要來源之一，則面臨著頂層設計的不確定性。比如社保、醫保跨省協調等，遠非地方政府力所能及。

“城鎮化成本全部讓地方來承擔是不可能的，要建立中央、省、地方三級成本分擔機制，這個現在還懸而未決。”劉憲法說，此前中央曾提出城市化成本分擔機制，他相信這將是一個漸進的解決過程。

時下，石獅市則尋求更大的籌融資自主權，希望通過整合國有資源、搭建融資平臺、引入風投創投等機構，建立立體多元的城建投融資體系。

“我們正跟民生銀行等對接，銀行對我們的項目都很有興趣。”李伯群說。據了解，包括國家開發銀行、農業發展銀行都有意在石獅發起設立專項基金。

今年5月，國開行與福建省政府簽署合作備忘，計劃未來三年為福建省城鎮化提供1500億元融資支持。

浙江大學區域與城市經濟研究中心執行主任陳建軍表示，國開行其實是扮演一個中介的角色，某種意義上來說它代表著政府資金。

土地之困

158平方公里的石獅，伸手掣肘之處便是土地。

目前石獅土地開發強度高達51%，未來10年每年可建設的用地只有1.16平方公里，土地嚴重供需不足。因此，《方案》則希望通過理順區內復雜的土地產權關系，實現土地管理的一元化。

首先通過“減法”，建立生態控制線管理體系，劃定生態控制區域，石獅市希望達到管控城市建設用地擴張，嚴格限制城市建設無序蔓延的目的。

但復雜的土地產權關系，則是一個大難題。

石獅市城鄉界限模糊，全市范圍內依然存在大量的村、鎮，市區內還有不少宅基地。“理順國有土地、集體土地產權關系，解決城市化過程不徹底遺留的問題，最終實現土地管理的一元化。”劉憲法說。

《方案》還提出：將集體建設用地流轉納入國有建設用地交易平臺，統一管理、直接入市，實現土地同地同權同價。

而探索土地信托模式等土地資本化途徑，其實則有待于產權關系的明晰才得以行進。

在探索征地制度改革方面，實行“人地掛鉤”政策，根據吸納新增外來人口的數量，按照人均城市建設用地標準，確定城市建設用地規模。在條件成熟時，支持石獅將全市集體土地依法轉為國有土地。

開展低效用地再開發試點被石獅官方一再提及。《方案》表示探索社區（村居）或原土地使用權人自主改造的模式，允許其自主規劃、自主開發、自主建設。

這樣一則可緩解地方政府大面積舊屋改造資金投入不足的壓力；二則可以盤活有限的存量土地資源。

不過，土地體制改革由于牽涉面廣，需突破的政策很多，也被當地官方認為是“最有文章可做”、最難攻關的部分。

作為國內首個縣級的全域城市化試點，劉憲法認為石獅市將為中小城市提供一個不錯的示范樣本。

中國區域經濟學會秘書長陳耀也認為，城鎮化牽涉到制度改革，需要更大范圍、更高層次的參與，而地方政府的具體路徑選擇是這輪新型城鎮化是否成功的關鍵之一。

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