三中全會召開在即土地改革口徑爭議未除

2013年08月31日 02:05
來源：中國經營報作者：李樂

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與現(xiàn)行法律沖突，農村集體建設用地流轉范圍尚存“異議”

開欄語：在深化改革之聲不絕于耳之際，中共十八屆三中全會將于11月在京召開，在這次全會將“討論深化改革”列入會議主要議程之前，在事關中國經濟、社會發(fā)展道路的關鍵領域，都已有頂層設計工作在進行之中，從本期開始，本報開設“前瞻改革路線圖”欄目，以新聞報道、權威訪談等方式，對三中全會前有關改革路線設計的內容和思考，予以分享。

盡管距離中共十八屆三中全會召開僅余兩個多月的時間，但有望在該次會議上形成共識的土地改革總體思路，仍然未能確定“終稿”。以農村集體建設用地流轉范圍為核心的一系列問題的改革力度和口徑，仍然存在爭議。

目前，國土資源部正在制定與農村集體建設用地流轉相關的政策。“集體經營性建設用地流轉指導意見”很可能將采取不與現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)沖突的方式規(guī)定入股、聯(lián)營以及企業(yè)兼并、破產等引致的轉移等合法流轉方式，并將流轉范圍嚴格限定在未來城市規(guī)劃域外，未來城市規(guī)劃域內的集體建設用地，仍須通過征地才能交易。

在此之前，國土資源部曾草擬了“關于土地管理制度改革的建議”總計27條，上報至國務院，作為三中全會前的決策討論參考。而長期以來，土地管理體制的改革由于涉及到生產要素的價格和流轉方式等問題，一直是進一步深化改革過程中的核心和根本問題。

保守的“流轉”

“出于降低難度、減少沖突的考慮，國土資源部正在考慮制定一個統(tǒng)一的，‘經營性集體建設用地流轉指導意見’。”8月29日上午，一位接近國土資源部的權威人士向《中國經營報》記者表示，而在此之前，外界一直認為國土資源部將制定“農村集體建設用地流轉辦法”。

農村集體建設用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各項非農業(yè)建設所使用的土地。2013年初，時任國土資源部部長的徐紹史在部署2013年重點工作時，特別提出要研究制定“經營性集體建設用地流轉指導意見”（下稱“意見”）。

在該項工作啟動后，相關研究和起草曾涉及到經營性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。

但是，由于與現(xiàn)行《土地管理法》等土地管理規(guī)定的法律法規(guī)存在沖突，“意見”將主要方向調整到在法律框架內，探索以經營性集體建設用地使用權入股、聯(lián)營以及企業(yè)兼并、破產引致的轉移等合法流轉方式。

記者了解到，“意見”將不再涉及突破現(xiàn)行法律的農村集體建設用地“轉讓、出租等方式”。“意見”與外界期待的“流轉辦法”的最大不同在于，前者用于規(guī)范各地進行的各種農村建設用地流轉試點工作，而后者則有望設計農村建設用地流轉的框架與路線。

與此同時，目前制定的“指導意見”中，對于農村集體建設用地的流轉范圍，也被劃定在未來城鎮(zhèn)規(guī)劃域外，對于未來城鎮(zhèn)規(guī)劃域內的農村集體建設用地，仍將采用通過政府征地轉為城鎮(zhèn)建設用地之后，才能進入市場進行交易。

所謂城鎮(zhèn)規(guī)劃域內和域外，是土地管理術語。依據(jù)土地利用規(guī)劃，將現(xiàn)狀農村區(qū)域劃分為“未來規(guī)劃為城市的”和“未來規(guī)劃仍是農村的”兩部分，前者是土地增值最大的部分，而按照“意見”，農村建設用地的流轉只能在相對增值預期較低的后者范圍內展開。

土地修法“制約”

2012年年底，《土地管理法》修訂案送交全國人大審議，修訂案集中對征地補償上限進行了修訂，突破了原有產值補償20倍上限的規(guī)定。但對于征地范圍等方面，并未做出修改。

記者了解到，在全國人大常委會一審《土地管理法》修訂案之后，對于修訂的范圍，存在一定的爭議。部分法學領域的專家代表認為，修訂案對于“縮小征地范圍”“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”等方面的精神沒有進行合理體現(xiàn)。

中共十七屆三中全會時曾明確提出“逐步縮小征地范圍”“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”的土地改革總體目標。但是，由于涉及到復雜的利益關系和利益主體，上述兩個目標并未在過去五年中形成突破。也正因如此，在國土資源部提出起草“意見”后，傾向于改革的學者當即對“農村建設用地流轉指導辦法”寄予厚望，并將其解讀為土地管理制度全面改革的突破口。

但是，由于這些爭議的存在，《土地管理法》修訂案在由全國人大常委會一審之后，由于全國人大換屆等原因，至今尚未確定二審的排期，這也導致國土資源部在出臺“意見”時，只能以可預期的一審修訂案的方向進行起草。

前述權威人士向記者強調，國土資源部之所以最初確定的以“指導辦法”而不是“流轉辦法”起草這份文件，就是考慮到與現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接問題。至于外界、學界一直認為的“流轉辦法”，他認為多少有些“一廂情愿”。

“如果修訂后的土地管理法，就只調整征地補償上限一項，而不對其他進行調整的話，國土資源部出臺一個集體土地的流轉辦法，但是卻可以預期的修訂后的土地管理法相沖突，我想國土資源部是會謹慎考慮的。”前述權威人士稱。

“土改”口徑未定

8月27日，中央政治局召開會議，確定于2013年11月在北京召開十八屆三中全會。會議的主要議程包括，中共中央政治局向中央委員會報告工作，研究全面深化改革重大問題。

2013年5月，中央政府成立獨立于現(xiàn)有政府部門之外的專門小組，圍繞金融、財政體系、土地使用權、生產要素價格、簡化行政審批程序、社會收入不公與戶籍制度七大領域，起草改革總體方案。

在這些專項改革方案中，土地領域的改革方案相對較早完成，并上報至國務院進行討論。國土資源部已經向國務院提交了關于土地管理體制改革的建議，總計27條。土地用途管制、土地整治、土地有償使用制度、土地產權制度等重點領域，均提出了改革創(chuàng)新的建議。在保留現(xiàn)有征地制度的前提下，農村集體建設用地有償流轉、農村宅基地有償流轉、存量土地管理和出讓領域，都存在一定的突破空間。

不過，對于存量建設用地進行區(qū)別化管理已經基本取得共識。目前，國土資源部正在細化有關政策，有望通過確保原土地方利益、鼓勵參與改造的土地方參與土地溢價部分分配、在符合規(guī)劃的前提下，允許原土地方進行開發(fā)等方式，鼓勵存量建設用地進行集約節(jié)約改造，而從2004年以來的招拍掛出讓方式，也有可能在存量建設用地的管理方面，進行區(qū)別對待。

在目前研究工作過程中，有思路提出，除規(guī)劃用于商品住宅等經營性房地產開發(fā)的地塊，必須由政府依法收回、收購重新招拍掛外，允許原土地使用權人自行開發(fā)、允許開發(fā)主體通過收購進行集中開發(fā)、允許農村集體經濟自行組織開發(fā)。

土地改革大事記

1986年第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過《中華人民共和國土地管理法》

1988年《土地管理法》第一次修改，刪除了“禁止出租土地”的內容，并增加規(guī)定“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”“國家依法實行國有土地有償使用制度”等內容。同時，為適應新形勢下土地管理工作的需要，對農村集體建設用地的審批、非法轉讓土地和破壞耕地的違法行為處罰、處罰程序等內容也進行了修改。

1998年《土地管理法》第二次修改，在耕地保護面臨的形勢十分嚴峻，開發(fā)區(qū)熱、房地產熱導致耕地面積銳減的背景下，土地管理方式和土地利用方式發(fā)生重大變革，土地管理思想發(fā)生根本轉變。

2004年《土地管理法》第三次修改，進一步明確征地制度內涵，將第二條第四款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”;并將其他條款中的“征用”修改為“征收”。

2008年中共十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，明確提出“逐步縮小征地范圍”“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”的土地改革總體目標。《土地管理法》第四次修訂工作便啟動。

2012年底《土地管理法》修訂案送交全國人大審議，修訂案集中對征地補償上限進行了修訂，突破了原有產值補償20倍上限的規(guī)定。