深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)領(lǐng)域與突破口

2013年08月31日 04:27
來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道作者：王芳廉薇

人參與條評論

“最小一攬子”配套改革方案的緣起

改革的總體規(guī)劃不可能面面俱到，我們應(yīng)當(dāng)在深入研究當(dāng)前面臨的社會經(jīng)濟(jì)問題、找出造成問題的體制性根源的基礎(chǔ)上，篩選出最為關(guān)鍵和相互關(guān)系最為緊密的改革項(xiàng)目，提出對所謂“最小一攬子”配套改革方案的建議。

主持人：當(dāng)前，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)增速放緩，經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)部的深層次矛盾逐漸暴露，進(jìn)一步全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革刻不容緩。在對“改革”呼聲高漲的今天，我們應(yīng)該如何冷靜地面對這一重大議題，設(shè)定切實(shí)可行的改革總體方案？

吳敬璉：作為中國金融四十人論壇2013年內(nèi)部重大課題“深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)領(lǐng)域一攬子方案”的發(fā)起人，我首先想講一講我對金融四十人論壇同仁為什么應(yīng)當(dāng)積極參加深化改革總體方案的研討工作的理解。

去年11月的十八大鄭重宣布，要以更大的政治勇氣和智慧不失時機(jī)地深化重要領(lǐng)域的改革。根據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)，在改革目標(biāo)確定以后要做的，就應(yīng)該是制定改革的總體規(guī)劃了。正如去年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會議所要求的：要在2013年“深入研究全面深化改革的頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃，明確提出改革總體方案、路線圖、時間表”。

有些人認(rèn)為，所謂“頂層設(shè)計(jì)”指的是由頂層官員進(jìn)行的設(shè)計(jì)，因此是只跟頂層官員有關(guān)的事情。這種看法看來是一種誤解。所謂“頂層設(shè)計(jì)”，是指對經(jīng)濟(jì)社會這個大系統(tǒng)的頂層進(jìn)行的設(shè)計(jì)。這顯然是和我們整個社會的全體成員有關(guān)的事情。全體公民都應(yīng)當(dāng)參與到其中，積極地提出自己的意見。

現(xiàn)在中央負(fù)責(zé)進(jìn)行改革總體方案設(shè)計(jì)的工作班子已經(jīng)建立和開始工作。我們作為經(jīng)濟(jì)和金融的專業(yè)人士，更是義不容辭，要從學(xué)者的角度，根據(jù)自己的研究提出獨(dú)立的意見。據(jù)我的觀察，許多現(xiàn)任官員對現(xiàn)行的體制和政策也并非沒有不滿和困惑，但是因?yàn)樯碓谄渲卸也坏浇鉀Q之道。學(xué)者們的意見也會對他們提出改革方案有所啟發(fā)和幫助。

現(xiàn)在矛盾積累，經(jīng)濟(jì)社會體制需要改革的方面很多，改革的總體規(guī)劃不可能面面俱到，胡子眉毛一把抓。四面出擊，結(jié)果只會分散精力，甚至弄得一事無成。所以我們應(yīng)當(dāng)在深入研究當(dāng)前面臨的社會經(jīng)濟(jì)問題、找出造成問題的體制性根源的基礎(chǔ)上，篩選出最為關(guān)鍵和相互關(guān)系最為緊密的改革項(xiàng)目，提出對所謂“最小一攬子”配套改革方案的建議。

易綱：在改革的方法論上，我想作三點(diǎn)評論。

在改革的設(shè)計(jì)方案中，我們應(yīng)考慮中國特殊的歷史文化，中國幾千年以來都保持著中央集權(quán)制度，從上到下以郡縣制為基礎(chǔ)，從中央一直任命到縣級的官員們，都是所謂的父母官，而不是民主產(chǎn)生的。對于普通民眾而言，普天之下莫非王土的觀念自古已有并根深蒂固，它們自稱老百姓而并非公民。回顧中國近代史上發(fā)生的數(shù)次巨大變遷，事實(shí)上都與我國的國民素質(zhì)有關(guān)。可以說，自古以來，中國公民沒有經(jīng)過啟蒙教育的洗禮。因此，當(dāng)前我國深化改革的難點(diǎn)在于，我們?nèi)绾谓梃b西方理論和市場經(jīng)濟(jì)的成功經(jīng)驗(yàn)，并將其成功地嫁接或者說移植到中國來。由于我國與西方國家的文化土壤不一樣，一些先進(jìn)的制度、設(shè)計(jì)，有的能夠在中國存活，有的則無法適應(yīng)。因此，這一課題的真正貢獻(xiàn)在于如何把西方的成功經(jīng)驗(yàn)移植到中國來，并在移植過程中考慮中國特有的一些限制條件，包括國民素質(zhì)、政治制度、文化土壤、理念差異等等。

改革方案應(yīng)該推倒重來還是廢物利用？有一句名言是，存在的就是合理的。在現(xiàn)實(shí)過程中，中國的任何改革都是從現(xiàn)狀起步，因此我們需要考慮的問題是能否接受現(xiàn)狀、變廢為寶。過去我比較熟悉的金融改革，比如貨幣政策，當(dāng)時有人認(rèn)為在改革過程中，需要降低過高的法定存款準(zhǔn)備金，于是法定存款準(zhǔn)備金從20%降到13%，從13%降到8%，最后再降到6%。在此過程中，由于改革方案設(shè)計(jì)合理，我們把過高的存款準(zhǔn)備金的降低過程變成了可利用的資源，而不是改革的障礙。還有，再貸款等其他很多改革，是推倒重來，還是充分利用現(xiàn)狀？我認(rèn)為應(yīng)該充分理解并利用現(xiàn)有情況，緩解矛盾、降低阻力，使改革方案具有更高的可行性和更低的社會成本，而且在和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門推銷改革方案的時候，可以被更廣泛人群接受。

我覺得設(shè)計(jì)方案應(yīng)充分論證知和行的關(guān)系，其實(shí)“知”很難，但是“行”更難。認(rèn)識到改革過程中存在的問題，并設(shè)計(jì)改革方案，這不是最難的問題，最難的是如何落實(shí)改革方案，切實(shí)推進(jìn)改革。就全世界范圍內(nèi)而言，知和行的問題都是存在的，美國也存在很多問題，比如美國財(cái)政問題、美國經(jīng)濟(jì)狀況、美國稅制過于復(fù)雜等等，這些問題美國人也很清楚，但是要徹底解決很難。其它國家和地區(qū)也同樣存在知與行的問題。自1978年十一屆三中全會以來，中國歷經(jīng)了35年改革歷程，在此過程中，知與行的問題一直存在，認(rèn)識到中國存在的問題難，提出解決問題的改革方案也難，但最難的是如何落實(shí)改革措施。

總體而言，在改革方案的方法論上，一是充分考慮中國的歷史文化和政治制度現(xiàn)狀；二是在改革方式上，我更傾向于變廢為寶，而不是推倒重來；三是要充分認(rèn)識到知和行的難度，并考慮如何真正將改革方案落到實(shí)處。

主持人：經(jīng)濟(jì)體制改革涉及政治社會各個方面，在制定改革方案的過程中，除了加強(qiáng)理論建設(shè)，還應(yīng)如何更好地做出對策研究？

吳曉靈：經(jīng)濟(jì)體制改革方案如果不僅僅停留在理論研究層面，而是成為對策建議，就要考慮其可接受性。經(jīng)濟(jì)體制改革方案報(bào)告有兩類寫法：一類寫法是把現(xiàn)在所發(fā)現(xiàn)的問題做出理論鋪墊，作為轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的理論儲備、輿論準(zhǔn)備；另一類寫法就是要影響決策層。我從第二類角度出發(fā)，提供幾個具體建議：

法治方面，此前的觀點(diǎn)普遍認(rèn)為法治的秩序是立法先于其他，但法律是市場規(guī)則最終凝固化的表現(xiàn)，所以法治秩序需要同步。中國摸著石頭過河已經(jīng)30年，應(yīng)該提前用法治固定住市場經(jīng)濟(jì)的一些規(guī)則。我們現(xiàn)在還不需要提出修憲，如果能夠確保落實(shí)憲法就已經(jīng)是一大進(jìn)步。此外，中國還要增加政府公信力和司法公信力。中國如今的體制是清官好皇帝，所以采用八府巡按糾偏，設(shè)立巡回法院很適合中國的國情，也容易被普通民眾接受。

開放方面，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢的原因不是開放程度低，而是土地制度和經(jīng)營制度存在弊端。在WTO上各國就農(nóng)業(yè)領(lǐng)域談判時，日本對自己國家的稻米保護(hù)很嚴(yán)密，而我國卻沒有相應(yīng)的關(guān)稅手段阻止外國和我國的農(nóng)戶競爭。中國的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際水平，所以國際上的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格比中國的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格便宜許多。目前用價(jià)格手段已經(jīng)沒有余地幫助農(nóng)民提高收入了，所以農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢不是單純的開放問題，而是土地制度和農(nóng)民經(jīng)營制度導(dǎo)致農(nóng)民無法提高勞動生產(chǎn)率。

城鎮(zhèn)化方面，未來城鎮(zhèn)化最主要的目標(biāo)是人的城鎮(zhèn)化，讓所有進(jìn)城農(nóng)民工能夠享受均等的公共服務(wù)。單純以土地和融資這個角度看待城鎮(zhèn)化問題是有所偏差的。而現(xiàn)在地方政府恰恰是在積極申請批地融資推進(jìn)城鎮(zhèn)化。所謂城鎮(zhèn)化，就是要解決戶籍的分離造成的中國公民三六九等。城鎮(zhèn)化可以通過提供均等公共服務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)，這和財(cái)稅改革有相通之處。但其難點(diǎn)在于中國既缺乏產(chǎn)業(yè)集聚，又缺乏公共財(cái)政支撐。雖然18億畝土地紅線未必應(yīng)該堅(jiān)守，但中國也需要堅(jiān)持現(xiàn)在土地的固定用途，不能再擴(kuò)大批地規(guī)模。在此基礎(chǔ)上，我建議封掉城市建設(shè)邊界，界定公共利益范圍。國家只能直接對公共利益進(jìn)行征地，剩余的集體建設(shè)用地同農(nóng)民通過談判解決。

財(cái)稅方面，改變政府行為需要改變財(cái)政體制。有觀點(diǎn)認(rèn)為中國財(cái)政無法透明，但現(xiàn)在財(cái)政公開透明已成為全民的要求和官方的共識，這是一條必由之路。所以各個專家和機(jī)構(gòu)要抓住當(dāng)前的契機(jī)推動中國政府行為規(guī)范化。美國飛速進(jìn)步的時代就是從1908年到1929年，完全建立聯(lián)邦政府預(yù)算起。所以中國在財(cái)稅改革當(dāng)中也需要提高透明度。

社保方面，中國存在路徑依賴，社保制度不僅呈破碎化，而且承諾太多。目前中國有太多的公共醫(yī)院，醫(yī)療衛(wèi)生未來會出現(xiàn)巨大的缺口。此外，如果中國不加快統(tǒng)籌養(yǎng)老問題，將來就會很麻煩。現(xiàn)在勞務(wù)輸出省的養(yǎng)老金是虧空的，但打工者年齡大了之后可能會回到輸出省。勞務(wù)輸入省人口年齡較低，養(yǎng)老金存在盈余。東南沿海輸入省的保障水平很高，尤其是廣東深圳等，農(nóng)民工年輕時在這些地區(qū)留下了大量的社保金，這導(dǎo)致沿海和內(nèi)陸差距會越來越大。我建議養(yǎng)老問題上要加快全國統(tǒng)籌，這有利于統(tǒng)一市場的形成和公平。在此基礎(chǔ)上國家也可以適當(dāng)宏觀調(diào)控。

財(cái)稅體制改革的思路和框架

財(cái)稅體制改革要解決以下幾個基本問題：國家與市場、政府與納稅人、立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、中央與地方的關(guān)系等。改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，改變我國當(dāng)前不計(jì)成本、不計(jì)環(huán)境污染與破壞，一味追求高速度的GDP至上的發(fā)展觀。

主持人：當(dāng)前，我國中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，造成“跑部錢進(jìn)”、土地財(cái)政等問題，亟需加快財(cái)稅體制改革。財(cái)稅體制改革的思路是什么？如何改進(jìn)財(cái)稅制度？

易綱：財(cái)稅改革是新一輪改革的重要部分，而財(cái)稅改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，改變我國當(dāng)前不計(jì)成本、不計(jì)環(huán)境污染與破壞，一味追求高速度的GDP至上的發(fā)展觀。我認(rèn)為，關(guān)于財(cái)政改革的所有設(shè)計(jì)都始終圍繞著一個中心問題，即財(cái)稅改革要有利于轉(zhuǎn)變我國的經(jīng)濟(jì)增長方式。財(cái)政改革的設(shè)計(jì)方案，應(yīng)有利于國家統(tǒng)一，民族團(tuán)結(jié)。國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)非常重要，因此，在稅制改革時需要充分考慮這個問題。

劉劍文：財(cái)稅體制改革往往從經(jīng)濟(jì)體制改革角度考慮的比較多，但我覺得財(cái)稅體制改革是綜合性的改革，除了經(jīng)濟(jì)體制改革外，還涉及社會體制改革、政治體制改革和法律體制改革。財(cái)政體制改革涉及的經(jīng)濟(jì)體制改革是穩(wěn)步推進(jìn)的溫和改革，因?yàn)樨?cái)稅體制改革要解決以下幾個基本問題：國家與市場（涉及到個人和企業(yè)）、政府與納稅人、立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、中央與地方的關(guān)系等，核心問題是規(guī)范和限制政府的權(quán)力。財(cái)稅體制改革相比其他的改革路徑而言，具有更強(qiáng)的可行性，能夠最大限度地凝聚共識、減小阻力。

這些年，稅制改革始終以行政為主導(dǎo)——特別是1994年的稅制改革。今年兩會期間有人大代表提出，應(yīng)該讓稅收立法回歸全國人大，國務(wù)院也提出要放權(quán)，但是要還權(quán)就應(yīng)該確權(quán)。稅收立法權(quán)原本就屬于全國人大和全國人大常委會。從現(xiàn)在發(fā)展的趨勢來講，稅法的改革將從現(xiàn)在的行政主導(dǎo)向立法主導(dǎo)方向發(fā)展，人大將逐步收回稅收立法權(quán)。

在這種情況下，我們?yōu)閲页鲋\劃策就涉及到頂層設(shè)計(jì)。雖然很多領(lǐng)域的授權(quán)立法問題通過出臺法律已經(jīng)解決了，但是關(guān)于財(cái)稅領(lǐng)域的法律仍太少。改革應(yīng)該給以民眾穩(wěn)定的合理預(yù)期，因此財(cái)稅體制改革應(yīng)該是長期的謀劃，稅收立法需貫穿整個財(cái)稅體制改革中。

關(guān)于財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)，我覺得應(yīng)以預(yù)算體制改革為重點(diǎn)和突破口。如何實(shí)現(xiàn)預(yù)算的公開、透明、規(guī)范、完整，不僅僅停留在口號上，而是需要一系列的制度和權(quán)利配置。對于人大來說，在財(cái)稅體制改革方面有兩個重要權(quán)力，一個是稅收立法權(quán)，另一個是預(yù)算審批權(quán)。預(yù)算審批權(quán)則涉及到修改預(yù)算法。去年預(yù)算法公開征求意見時，我們專門向全國人大提出專家建議稿，其中提到財(cái)稅體制改革的核心內(nèi)容是規(guī)范政府收支行為。

預(yù)算法還存在一個問題——政府和人大的權(quán)力如何配置？如果由人大審查預(yù)算案，沒有通過的方案只能退給政府，不能自己修改。現(xiàn)在政府有三本賬，一本是收入賬，另外兩個則是分別按功能、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分的支出賬。項(xiàng)目越細(xì)越有利于監(jiān)督。所以，我們需要考慮人大和政府權(quán)力配置方面的預(yù)算體制改革理念。另外，政府究竟應(yīng)該承擔(dān)行政責(zé)任還是政治責(zé)任？現(xiàn)在這方面預(yù)算法基本是空白。

賈康：1994年以來直到目前，我國省以下的分稅制并沒有得到貫徹落實(shí)，雖然名義上采用的是1994年的框架。中央和以省為代表的地方之間的共享稅比重已很高，但畢竟還是維持了全國一致的規(guī)范性，然而省以下行政層級間采用的財(cái)稅體制五花八門，其實(shí)是討價(jià)還價(jià)色彩很濃重的分成制和包干制。因此，地方財(cái)政困難及隱性負(fù)債、土地財(cái)政等問題不是分稅制造成的，恰恰是由于未能貫徹省以下的分稅制造成的。所以，要想真正形成適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式的財(cái)政體制基本框架，一定要貫徹落實(shí)省以下分稅制。

走省以下分稅制，路徑上不可回避的問題是以扁平化管理為前提。我國正式的行政區(qū)縱向級別分為五級，再加上村是六級，我認(rèn)為必須通過扁平化改革，把實(shí)體層級壓縮為中央、省、市縣三級才合理。這樣按照三層級理清事權(quán)，接下來就是合理配置財(cái)權(quán)及稅權(quán)，再下來是分級的預(yù)算制度和預(yù)算支出管理，最后是與此三級相應(yīng)的舉債權(quán)和產(chǎn)權(quán)，再加上中央、省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)各地財(cái)力與事權(quán)相匹配，制度安排的這條邏輯線索就勾劃清楚了。

另外要強(qiáng)調(diào)的是改革的配套。如果下一階段把價(jià)、稅、財(cái)聯(lián)系在一起，再加上金融和國有資產(chǎn)，我們就可以推動形成第一輪“最小一攬子”方案，并研究怎樣形成路線圖來分若干輪推進(jìn)全面配套改革，當(dāng)然還要允許基層、地方自下而上地進(jìn)行先行先試。前些年對一個核心概念突出得不夠——地方稅體系，十八大明確把構(gòu)建地方稅體系寫進(jìn)報(bào)告，那么現(xiàn)在我們應(yīng)該把這個概念的文章做足，地方稅體系和貫徹落實(shí)省以下分稅制合在一起，自然就能帶出其他方面的改革問題，并從中理出相對清晰的思路。

劉劍文：稅收改革方面，應(yīng)該降低間接稅在整個稅收中的比重，提高直接稅比重。有人說直接稅低是因?yàn)檎鞴芰Χ炔粔颍也淮筚澩@個看法。我國個人所得稅一直在下降，征稅基數(shù)越來越小。其實(shí)在稅種制度設(shè)計(jì)過程中，老百姓更關(guān)心直接稅，而間接稅是隱性的，老百姓則不大關(guān)心。中國的納稅人并不明白，他們不關(guān)注稅負(fù)很重的稅的提高，反而更關(guān)心跟自身利益相關(guān)的小稅。我認(rèn)為，個稅法還是要朝著綜合改革方向努力，即從現(xiàn)在的分類所得稅向混合所得稅方向發(fā)展。

另外，個稅的改革始終圍繞費(fèi)率扣除標(biāo)準(zhǔn)在打轉(zhuǎn)。實(shí)際上現(xiàn)在個人所得稅規(guī)定的個人所得有11類，勞務(wù)所得和工薪所得都是勞動所得，高層覺得個稅費(fèi)率扣除標(biāo)準(zhǔn)是敏感問題，想通過提高費(fèi)率扣除標(biāo)準(zhǔn)來關(guān)心民生。但是，這會造成納稅主體之間不平等。另外，財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得、勞務(wù)所得和個人納稅賬戶都還沒有改革。所以，個人所得稅的改革恐怕還是要回到從分類所得稅向混合所得稅這個大方向發(fā)展。

營業(yè)稅和增值稅改革是一個跨度長達(dá)八年的改革方案，并從2013-2020年分為兩個階段，改革分為兩個層次，現(xiàn)在只在一些地方的部分行業(yè)——限于交通運(yùn)輸業(yè)和部分服務(wù)業(yè)（1+6）——先試點(diǎn)，并不斷擴(kuò)大試點(diǎn)，未來可以逐漸把增值稅合并為營業(yè)稅。但是，建筑業(yè)和金融業(yè)等都應(yīng)該逐步并到增值稅里。因?yàn)樵鲋刀愂悄芎芎玫亟鉀Q納稅主體稅負(fù)過重和重復(fù)征稅等問題的稅種。

理順中央和地方的關(guān)系

在地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的情況下，如何理順中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系？一方主張向地方政府下放財(cái)權(quán)，滿足地方的支出需要；另一方則擔(dān)心，當(dāng)前許多地方政府存在“公司化”現(xiàn)象，向地方下放財(cái)權(quán)會導(dǎo)致更多問題。

主持人：我國分稅財(cái)政體制存在弊端，導(dǎo)致中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，地方政府用少量預(yù)算財(cái)力承擔(dān)了大量事務(wù)。加快深化財(cái)稅體制改革，應(yīng)該如何理順中央政府和地方政府之間的關(guān)系？如何實(shí)現(xiàn)事權(quán)合理化和財(cái)權(quán)與事權(quán)的呼應(yīng)？

吳敬璉：對于在中央和地方之間財(cái)政關(guān)系存在的問題，大多數(shù)人具有共識，這就是地方政府的財(cái)權(quán)和支出責(zé)任（“事權(quán)”）不對稱。但是，對于怎樣解決這一矛盾，提出的辦法卻有很大的分歧。

一種意見是向地方進(jìn)一步下放財(cái)政資源。例如有的學(xué)者認(rèn)為中國應(yīng)當(dāng)建立類似于歐盟的地方分權(quán)財(cái)政體制。如果把歐盟看成一個國家，各個盟員國就相當(dāng)于我國的地方政府。他們主張向地方政府下放財(cái)權(quán)，使它們的收入權(quán)能夠同事權(quán)相匹配，彌補(bǔ)支出。

不過在我看來，用歐盟來比喻中國的財(cái)政體制是不恰當(dāng)?shù)模驗(yàn)闅W盟并不是一個國家，它并沒有一個統(tǒng)一的財(cái)政制度。而這一點(diǎn)正是歐元出現(xiàn)危機(jī)的重要原因。

從中國的實(shí)際情況看，進(jìn)一步下放財(cái)政資源，使之能夠滿足地方的支出需要，也是根本做不到的。一方面，現(xiàn)在從全國財(cái)政總支出的構(gòu)成看，中央的份額不到20%，地方的份額超過80%，中央沒有多少財(cái)力可以下放。另一方面，由于地方政府職能和行為存在一定問題，許多地方因?yàn)榇蟾阈蜗蠊こ獭⒄児こ蹋由蠘翘灭^所使財(cái)力短絀，給多少錢恐怕都滿足不了需要。

改革以來，一直有一種看法，認(rèn)為向地方放權(quán)就是改革，向中央收權(quán)就是保守。這種說法的缺點(diǎn)在于假定了地方政府的行為正常，而中央政府的行為不正常。其實(shí)由于政府改革沒有到位，各級政府都存在職能錯位的問題。目前許多地方政府存在“公司化”的現(xiàn)象，即所謂“書記是董事長、市長是總經(jīng)理”，把整個地區(qū)當(dāng)成一個企業(yè)來管理。但是，地方政府畢竟不是獨(dú)立的企業(yè)，也不受股東和董事會的約束。于是就產(chǎn)生出種種弊端來。香港大學(xué)的許成鋼教授在美國《經(jīng)濟(jì)文獻(xiàn)》雜志上發(fā)表了一篇論文中指出，中國目前體制的最核心問題就是“分權(quán)式的威權(quán)主義政府”，依靠威權(quán)追求自身利益，即政績的最大化。

這種追求政績最大化的投資沖動的一個突出表現(xiàn)，就是舊型城鎮(zhèn)化的造城運(yùn)動。在各國工業(yè)化和現(xiàn)代化的歷史上，城鎮(zhèn)化是一個在市場引導(dǎo)下的自然演進(jìn)過程，它的基本作用是通過人的集聚提高經(jīng)濟(jì)效率。但在現(xiàn)階段中國的體制下，城鎮(zhèn)化卻是為了擴(kuò)大城市規(guī)模和表現(xiàn)出政績。結(jié)果是土地城鎮(zhèn)化大大快于人口的城鎮(zhèn)化，造成了土地和投資的大量浪費(fèi)，建成的城市運(yùn)營效率一般也很低，有的甚至成了“空城”或“鬼城”。

從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度看，一些地方城建投資成了無底洞，不僅大大超過自身的財(cái)政能力，而且超過了本地GDP。這么大規(guī)模的投資從哪里來？除了賣地，就是大量舉債。所以地方債務(wù)迅速膨脹，甚至對宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定構(gòu)成了威脅。在這種情況下，一味強(qiáng)調(diào)滿足地方預(yù)算的支出需要，恐怕是不合適的。

在我看來，另一種解決辦法可能更好一些，這就是按照所謂“財(cái)政聯(lián)邦制”的原則，全國性的公共產(chǎn)品由中央財(cái)政提供，地方性的公共產(chǎn)品由地方財(cái)政提供。具體來說，第一，將部分支出責(zé)任，例如，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、公檢法支出等上收中央；第二，開征新稅種，提高地方在共享稅中的分成比例，增加地方本級收入來源；第三，規(guī)范轉(zhuǎn)移制度：增加一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

魏加寧：上世紀(jì)80年代的改革，實(shí)際上是從中央集權(quán)往地方分權(quán)的方向走，而1994年的分稅制改革以后，實(shí)際上是事權(quán)在不斷下放，財(cái)權(quán)在不斷上收。其結(jié)果，導(dǎo)致中央財(cái)政的日子比較好過，而地方財(cái)政則相對困難。在這種情況下，下一步的改革應(yīng)該怎么走？我的看法就是應(yīng)當(dāng)適度減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的方法有兩種思路，一種思路是上收一部分事權(quán)，另一種思路是下放一定的財(cái)權(quán)。我們改革的方向應(yīng)當(dāng)是建立現(xiàn)代國家、現(xiàn)代政府，這就要求要處理好與政府相關(guān)的三大關(guān)系：一是政府—市場—企業(yè)的關(guān)系，核心是市場經(jīng)濟(jì)；二是政府—社會—國民的關(guān)系，核心是民主法制；最后是政府與政府的關(guān)系，即中央與地方的關(guān)系，核心是地方自治。因此，市場經(jīng)濟(jì)、民主法治與地方自治“三位一體”，共同構(gòu)成現(xiàn)代國家的基本框架。

關(guān)于中央與地方關(guān)系，我們可以從以下幾個角度來全面把握：一是法律層面，實(shí)際上事權(quán)劃分應(yīng)當(dāng)是法律層面上的行為，國外都是從法律角度對此進(jìn)行明確規(guī)定的。二是政治層面，比如，英國和法國同樣都是單一制國家，但是在處理中央和地方關(guān)系上的做法則完全不同，英國是通過政黨政治進(jìn)行調(diào)整，法國是通過官員行政兼職來解決矛盾。三是行政層面，比如，統(tǒng)計(jì)制度的調(diào)整就是行政層面的事情。第四是經(jīng)濟(jì)層面，比如日本既是政府主導(dǎo)，又是單一制國家，戰(zhàn)后一直想分散布局，但結(jié)果還是有26%的人口都集中到了東京首都圈。第五是財(cái)政層面，從財(cái)政層面來把握又可以分為六個維度：事權(quán)劃分（或支出責(zé)任）、地方稅收自主權(quán)、地方支出在總支出中的占比、功能性支出占比、轉(zhuǎn)移支付的依賴程度和決策權(quán)等。

值得一提的是，研究中央和地方關(guān)系就不可能繞開聯(lián)邦制和單一制的問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，但凡大國，多數(shù)都采用聯(lián)邦制，并且，即使是采用單一制的國家，也都實(shí)行地方自治。比如，日本是單一制國家，但是實(shí)行地方自治。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全世界有75%的國家憲法中都明確規(guī)定實(shí)行地方自治。

為什么大多數(shù)國家都普遍實(shí)行地方自治呢？從經(jīng)濟(jì)角度來講，單一制國家的中央和地方政府關(guān)系，實(shí)際上就相當(dāng)于總公司和分公司的關(guān)系，中央政府既然管著地方的人事，因此從法理上講，就不得不對地方政府債務(wù)兜底，因此，在地方政府中必然會形成巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)，并且遲早要將中央財(cái)政拖垮。因此，只有實(shí)行地方自治，有了自我約束，才有可能做到中央政府不對地方政府債務(wù)兜底，地方政府自己約束自己的債務(wù)規(guī)模。從政治角度來看，地方自治是民主的學(xué)校，大國搞民主化，如果一步到位必然會出大亂子，尤其是中國人口規(guī)模這么大的國家，民主化更需要從地方自治做起。

地方自治的基本原則是，凡是地方政府能做的就盡量讓地方政府去做，只有地方政府做不了、做不好的，才由上級政府或者中央政府來做。這主要是由于在信息資源配置方面，地方政府顯然比中央政府更具優(yōu)勢，他們更了解當(dāng)?shù)乩习傩盏降仔枰裁础倪@個角度來講，我們強(qiáng)調(diào)要更多地調(diào)動地方政府的積極性，尤其是在改革方面，我們既要強(qiáng)調(diào)中央的頂層設(shè)計(jì)，同時也要鼓勵地方積極探索。頂層設(shè)計(jì)只是設(shè)計(jì)改革的大方向、基本原則、路線圖和時間表，而不是面面俱到，更不是像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)那樣設(shè)計(jì)出地方政府的一舉一動。

如果一味地強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，所有改革都要等到中央政府統(tǒng)一認(rèn)識之后才能夠采取行動，那很可能是任何改革都寸步難行。過去35年改革開放的基本經(jīng)驗(yàn)充分說明，一定要允許地方先行先試，中央政府推動改革的一項(xiàng)重要任務(wù)就是及時總結(jié)地方的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，及時糾正方向性錯誤，以及及時吸取失敗的教訓(xùn)。

看到并指出目前地方政府的“公司化傾向”這是完全正確的，但是解決的辦法有兩種，一種是回到封建社會、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，重新實(shí)行高度集權(quán)，自上而下派遣欽差大臣到下面走馬觀花地巡視一番。事實(shí)證明，這種做法不符合市場化改革的基本方向，與現(xiàn)代國家的治理方式背道而馳。另一種辦法就是實(shí)行地方自治，依靠民主自下而上地對各級政府進(jìn)行約束，這才是市場化改革的正確方向。

范文仲：我們現(xiàn)在解決地方和中央關(guān)系的立腳點(diǎn)還是給予地方更多的資金和資源，并適當(dāng)增加透明度。但是，地方政府怎樣使用這些資金和權(quán)力非常重要，如果不能改變其行為方式，給予權(quán)力反而可能帶來更多問題。比如現(xiàn)在地方政府都是以投資額、經(jīng)濟(jì)增長和工程項(xiàng)目數(shù)量為目標(biāo)。如果未來，比如就在今年，我們提出改變政府的行政目標(biāo)，從關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長逐漸向關(guān)心社會民生和公眾服務(wù)過渡，一個地方的第一把手應(yīng)該思考的是如何解決環(huán)境、交通、醫(yī)療和教育問題。在此目標(biāo)之上，通過分稅制改革，中央向地方提供財(cái)力支持，幫助其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

王小魯：關(guān)于財(cái)權(quán)和事權(quán)不協(xié)調(diào)的問題，我覺得也需要考慮財(cái)政體制和政治體制模式的關(guān)系。歐洲國家的權(quán)力來源是自下而上的，這點(diǎn)和我們非常不同。我們的省、市政府的權(quán)力來源不是自下而上的，老百姓對各級政府缺乏有效的監(jiān)督手段。未來恐怕要靠政治體制改革的逐步推進(jìn)來解決這個問題，但這是一個比較緩慢的過程。在此之前，我很擔(dān)心過多地把財(cái)權(quán)下放給地方，地方政府在缺乏監(jiān)督的情況下作為財(cái)政主體，能不能把錢花好？所以從中央政府來看，與其把財(cái)權(quán)下放，地方政府亂花，還不如中央抓住財(cái)權(quán)，在地方政府需要的時候撥給地方。但這個模式也帶來很多問題，比如專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的隨意性很大，“跑部錢進(jìn)”，造成腐敗、尋租行為和資金浪費(fèi)。

財(cái)稅體制改革要解決的一個主要問題是政府財(cái)政用于公共服務(wù)的支出過少，而用于政府自身消費(fèi)和不必要的投資支出過多，腐敗和浪費(fèi)嚴(yán)重。按照過去的口徑，政府自身消費(fèi)應(yīng)該主要反映在政府行政管理支出項(xiàng)下，現(xiàn)在財(cái)政預(yù)算里沒有這一項(xiàng)。按照現(xiàn)在的體系，可以把一般性公共服務(wù)看作是行政管理支出，但并不全面，很大的一部分又分散在各部門各種專項(xiàng)支出里。每年中國各級政府自身支出至少是3萬多億元的規(guī)模。現(xiàn)在有人一提到提高公共服務(wù)就說沒錢，要搞就只能增稅，其實(shí)稅收或者全口徑的政府收入并不低。怎么解決這個矛盾呢？我覺得關(guān)鍵就在于解決政府怎么花錢的問題，當(dāng)務(wù)之急則是明確政府支出的標(biāo)準(zhǔn)，同時也要盡快建立全口徑的統(tǒng)一財(cái)政預(yù)算體系。

在建立全口徑財(cái)政預(yù)算的同時，我們需要考慮能否區(qū)分政府用于公務(wù)員薪酬、其他行政支出和用于公共服務(wù)的資金，并制定各自的支出標(biāo)準(zhǔn)。我認(rèn)為這件事需要和行政管理體制改革結(jié)合起來進(jìn)行。根據(jù)各級政府擔(dān)負(fù)的公共職能和所服務(wù)人口規(guī)模，來確立政府自身支出標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)不同地區(qū)的情況，標(biāo)準(zhǔn)可以有所區(qū)別。

現(xiàn)在政府在自身支出和不必要的投資上花費(fèi)太多，公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)又往往不足。如果能夠把政府服務(wù)和相應(yīng)的支出標(biāo)準(zhǔn)界定下來，問題可能就相對容易解決。當(dāng)然，還要輔以外部條件，隨著行政管理體制改革來提高整個行政管理的透明度，這實(shí)際上是政治體制改革的內(nèi)容，但是需要與財(cái)政體制改革配套進(jìn)行。有了標(biāo)準(zhǔn)后，每級地方政府都應(yīng)當(dāng)公布財(cái)政預(yù)算收入和支出的詳細(xì)內(nèi)容，各級人大和老百姓就可以對照標(biāo)準(zhǔn)行使監(jiān)督的權(quán)利，這恐怕才是解決根本問題的方向。

賈康：關(guān)于支出責(zé)任，實(shí)質(zhì)問題是政府職能合理定位并使之形成為事權(quán)明細(xì)單。這么多年，中央都在倡導(dǎo)財(cái)力和事權(quán)相匹配，最高層級的文件已屢次提出這方面的要求，也沒人反對事權(quán)合理化，但是實(shí)際操作上卻沒有見到編制事權(quán)明細(xì)單的動靜。我認(rèn)為，應(yīng)該抓緊編制和動態(tài)優(yōu)化由粗到細(xì)的三級政府事權(quán)明細(xì)單，其實(shí)這一方向明確了的話，做起來并不復(fù)雜，比如，外交、國防和跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)是中央的事權(quán)，不跨區(qū)域且無外溢性的基礎(chǔ)設(shè)施則屬于地方的事權(quán)——比如治安。各級稅費(fèi)權(quán)的配置要與事權(quán)的劃分順應(yīng)、內(nèi)洽。稅（費(fèi)）基的配置合理化之后，如果某些地方履行事權(quán)資金仍不足，就需要考慮怎么通過轉(zhuǎn)移支付再分配資金。實(shí)際上真正引起爭議且易扯皮的事權(quán)是投資權(quán)，要把其分清存在一定難度。因?yàn)橐磺兄煌Ａ粼谟懻搶用鏁r，地方政府可能沒有放在心上，一旦把地方政府推出競爭性投資領(lǐng)域的要求落在事權(quán)規(guī)則里，地方政府就會對相關(guān)規(guī)定不認(rèn)同。

除了投資權(quán)外，我認(rèn)為明確其他事權(quán)都相對容易。理清事權(quán)之事早晚都要做，應(yīng)當(dāng)趁著十八大剛召開，趕緊推動起來。

主持人：在我國現(xiàn)有的財(cái)稅體制下，地方政府為了獲得更多財(cái)政收入，大量依靠“土地財(cái)政”。如何解決這一問題？同時，地方債務(wù)也越來越受關(guān)注，地方債務(wù)問題未來是否會釀成危機(jī)？

王小魯：土地收入現(xiàn)在是政府收入的一個大項(xiàng)。2011年財(cái)政預(yù)算收入十萬億元，但另外政府性基金收入還有四萬億，其中土地收入就占了三萬億，并且土地收入的管理非常不透明。現(xiàn)在這種土地收入征收方式實(shí)際上是違背憲法的，憲法規(guī)定農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有，而政府低價(jià)征收本屬于集體所有的土地，然后高價(jià)出讓，賣地的溢價(jià)可能是幾十倍、上百倍，全都進(jìn)了政府口袋，農(nóng)民根本拿不到。今后是否可以考慮從根本上改變現(xiàn)行土地征用和出讓制度？首先回到憲法，同時法律規(guī)定的土地權(quán)益應(yīng)通過確權(quán)頒證落實(shí)到農(nóng)戶個人頭上，然后在符合國土規(guī)劃的條件下開放土地市場，直接由買賣雙方交易，政府對土地的高額溢價(jià)征收土地增值稅。這樣，農(nóng)民的合法權(quán)益可以得到保護(hù)，同時相當(dāng)比例的土地收入仍可通過財(cái)政預(yù)算用于公共服務(wù)，比如解決農(nóng)民工市民化和社會保障問題。

解決土地所有權(quán)不明確的問題，我覺得第一是靠土地確權(quán)。即便不是所有權(quán)，而是30年使用權(quán)，只要這個使用權(quán)能在法律法規(guī)上界定清楚，并明確可以交易，就可以進(jìn)入市場。另外，還可以通過建立公開的土地市場來減少中間交易可能出現(xiàn)的弊病。所有交易都在市場進(jìn)行，公開透明，并有一套嚴(yán)格的監(jiān)督程序，這樣就能避免很多弊端。

劉劍文：中國有一點(diǎn)和西方不一樣——西方國家的地方政府對納稅人負(fù)責(zé)，我們的地方政府領(lǐng)導(dǎo)人卻是對上負(fù)責(zé)，并不是完全對納稅人負(fù)責(zé)。如果不考慮預(yù)警機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，在這種情況下讓地方發(fā)行債券，問題很麻煩。

現(xiàn)在，中國爆發(fā)危機(jī)的可能性很大，須要有預(yù)防措施。三大共同體中，美國已經(jīng)爆發(fā)次貸危機(jī)，歐洲債務(wù)危機(jī)也發(fā)生了，下一步要發(fā)生危機(jī)的可能就是中國，一個爆發(fā)點(diǎn)就是地方債務(wù)問題。國務(wù)院常務(wù)會議專門提出地方債務(wù)管理的問題，這可能是中央政府的一塊心病。

我并不反對地方發(fā)行債務(wù)，但是我覺得地方擁有發(fā)債權(quán)需慎重。西方國家的市場很發(fā)達(dá)，可以通過市場自身去解決危機(jī)，可是中國的市場不是很發(fā)達(dá)，如果處理不好，就將使政權(quán)受到影響。財(cái)稅體制改革能夠解決中央和地方、立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)、國家和納稅人之間的種種問題，這就是實(shí)實(shí)在在的政治體制改革問題，是一個溫和的、中央能夠接受的方案。所以，研究財(cái)稅問題，不管是從收入、支出，還是管理，最終目標(biāo)是要使得收入合理、合法和合憲，支出公平、公開和公正，管理有規(guī)、有序和有則，這是國家實(shí)現(xiàn)長治久安所需要的。

（因版面有限，本文有刪節(jié)，原文請參見中國金融四十人論壇網(wǎng)站www.cf40.org.cn）