深化經濟體制改革的重點領域與突破口

2013年08月31日 04:27
來源：21世紀經濟報道作者：王芳廉薇

人參與條評論

“最小一攬子”配套改革方案的緣起

改革的總體規劃不可能面面俱到，我們應當在深入研究當前面臨的社會經濟問題、找出造成問題的體制性根源的基礎上，篩選出最為關鍵和相互關系最為緊密的改革項目，提出對所謂“最小一攬子”配套改革方案的建議。

主持人：當前，伴隨著我國經濟增速放緩，經濟體制內部的深層次矛盾逐漸暴露，進一步全面深化經濟體制改革刻不容緩。在對“改革”呼聲高漲的今天，我們應該如何冷靜地面對這一重大議題，設定切實可行的改革總體方案？

吳敬璉：作為中國金融四十人論壇2013年內部重大課題“深化經濟體制改革重點領域一攬子方案”的發起人，我首先想講一講我對金融四十人論壇同仁為什么應當積極參加深化改革總體方案的研討工作的理解。

去年11月的十八大鄭重宣布，要以更大的政治勇氣和智慧不失時機地深化重要領域的改革。根據過去的經驗，在改革目標確定以后要做的，就應該是制定改革的總體規劃了。正如去年12月的中央經濟工作會議所要求的：要在2013年“深入研究全面深化改革的頂層設計和整體規劃，明確提出改革總體方案、路線圖、時間表”。

有些人認為，所謂“頂層設計”指的是由頂層官員進行的設計，因此是只跟頂層官員有關的事情。這種看法看來是一種誤解。所謂“頂層設計”，是指對經濟社會這個大系統的頂層進行的設計。這顯然是和我們整個社會的全體成員有關的事情。全體公民都應當參與到其中，積極地提出自己的意見。

現在中央負責進行改革總體方案設計的工作班子已經建立和開始工作。我們作為經濟和金融的專業人士，更是義不容辭，要從學者的角度，根據自己的研究提出獨立的意見。據我的觀察，許多現任官員對現行的體制和政策也并非沒有不滿和困惑，但是因為身在其中而往往找不到解決之道。學者們的意見也會對他們提出改革方案有所啟發和幫助。

現在矛盾積累，經濟社會體制需要改革的方面很多，改革的總體規劃不可能面面俱到，胡子眉毛一把抓。四面出擊，結果只會分散精力，甚至弄得一事無成。所以我們應當在深入研究當前面臨的社會經濟問題、找出造成問題的體制性根源的基礎上，篩選出最為關鍵和相互關系最為緊密的改革項目，提出對所謂“最小一攬子”配套改革方案的建議。

易綱：在改革的方法論上，我想作三點評論。

在改革的設計方案中，我們應考慮中國特殊的歷史文化，中國幾千年以來都保持著中央集權制度，從上到下以郡縣制為基礎，從中央一直任命到縣級的官員們，都是所謂的父母官，而不是民主產生的。對于普通民眾而言，普天之下莫非王土的觀念自古已有并根深蒂固，它們自稱老百姓而并非公民。回顧中國近代史上發生的數次巨大變遷，事實上都與我國的國民素質有關。可以說，自古以來，中國公民沒有經過啟蒙教育的洗禮。因此，當前我國深化改革的難點在于，我們如何借鑒西方理論和市場經濟的成功經驗，并將其成功地嫁接或者說移植到中國來。由于我國與西方國家的文化土壤不一樣，一些先進的制度、設計，有的能夠在中國存活，有的則無法適應。因此，這一課題的真正貢獻在于如何把西方的成功經驗移植到中國來，并在移植過程中考慮中國特有的一些限制條件，包括國民素質、政治制度、文化土壤、理念差異等等。

改革方案應該推倒重來還是廢物利用？有一句名言是，存在的就是合理的。在現實過程中，中國的任何改革都是從現狀起步，因此我們需要考慮的問題是能否接受現狀、變廢為寶。過去我比較熟悉的金融改革，比如貨幣政策，當時有人認為在改革過程中，需要降低過高的法定存款準備金，于是法定存款準備金從20%降到13%，從13%降到8%，最后再降到6%。在此過程中，由于改革方案設計合理，我們把過高的存款準備金的降低過程變成了可利用的資源，而不是改革的障礙。還有，再貸款等其他很多改革，是推倒重來，還是充分利用現狀？我認為應該充分理解并利用現有情況，緩解矛盾、降低阻力，使改革方案具有更高的可行性和更低的社會成本，而且在和有關領導和有關部門推銷改革方案的時候，可以被更廣泛人群接受。

我覺得設計方案應充分論證知和行的關系，其實“知”很難，但是“行”更難。認識到改革過程中存在的問題，并設計改革方案，這不是最難的問題，最難的是如何落實改革方案，切實推進改革。就全世界范圍內而言，知和行的問題都是存在的，美國也存在很多問題，比如美國財政問題、美國經濟狀況、美國稅制過于復雜等等，這些問題美國人也很清楚，但是要徹底解決很難。其它國家和地區也同樣存在知與行的問題。自1978年十一屆三中全會以來，中國歷經了35年改革歷程，在此過程中，知與行的問題一直存在，認識到中國存在的問題難，提出解決問題的改革方案也難，但最難的是如何落實改革措施。

總體而言，在改革方案的方法論上，一是充分考慮中國的歷史文化和政治制度現狀；二是在改革方式上，我更傾向于變廢為寶，而不是推倒重來；三是要充分認識到知和行的難度，并考慮如何真正將改革方案落到實處。

主持人：經濟體制改革涉及政治社會各個方面，在制定改革方案的過程中，除了加強理論建設，還應如何更好地做出對策研究？

吳曉靈：經濟體制改革方案如果不僅僅停留在理論研究層面，而是成為對策建議，就要考慮其可接受性。經濟體制改革方案報告有兩類寫法：一類寫法是把現在所發現的問題做出理論鋪墊，作為轉軌經濟的理論儲備、輿論準備；另一類寫法就是要影響決策層。我從第二類角度出發，提供幾個具體建議：

法治方面，此前的觀點普遍認為法治的秩序是立法先于其他，但法律是市場規則最終凝固化的表現，所以法治秩序需要同步。中國摸著石頭過河已經30年，應該提前用法治固定住市場經濟的一些規則。我們現在還不需要提出修憲，如果能夠確保落實憲法就已經是一大進步。此外，中國還要增加政府公信力和司法公信力。中國如今的體制是清官好皇帝，所以采用八府巡按糾偏，設立巡回法院很適合中國的國情，也容易被普通民眾接受。

開放方面，中國農業發展緩慢的原因不是開放程度低，而是土地制度和經營制度存在弊端。在WTO上各國就農業領域談判時，日本對自己國家的稻米保護很嚴密，而我國卻沒有相應的關稅手段阻止外國和我國的農戶競爭。中國的農業勞動生產率遠遠低于國際水平，所以國際上的農產品價格比中國的農產品價格便宜許多。目前用價格手段已經沒有余地幫助農民提高收入了，所以農業發展緩慢不是單純的開放問題，而是土地制度和農民經營制度導致農民無法提高勞動生產率。

城鎮化方面，未來城鎮化最主要的目標是人的城鎮化，讓所有進城農民工能夠享受均等的公共服務。單純以土地和融資這個角度看待城鎮化問題是有所偏差的。而現在地方政府恰恰是在積極申請批地融資推進城鎮化。所謂城鎮化，就是要解決戶籍的分離造成的中國公民三六九等。城鎮化可以通過提供均等公共服務等方式實現，這和財稅改革有相通之處。但其難點在于中國既缺乏產業集聚，又缺乏公共財政支撐。雖然18億畝土地紅線未必應該堅守，但中國也需要堅持現在土地的固定用途，不能再擴大批地規模。在此基礎上，我建議封掉城市建設邊界，界定公共利益范圍。國家只能直接對公共利益進行征地，剩余的集體建設用地同農民通過談判解決。

財稅方面，改變政府行為需要改變財政體制。有觀點認為中國財政無法透明，但現在財政公開透明已成為全民的要求和官方的共識，這是一條必由之路。所以各個專家和機構要抓住當前的契機推動中國政府行為規范化。美國飛速進步的時代就是從1908年到1929年，完全建立聯邦政府預算起。所以中國在財稅改革當中也需要提高透明度。

社保方面，中國存在路徑依賴，社保制度不僅呈破碎化，而且承諾太多。目前中國有太多的公共醫院，醫療衛生未來會出現巨大的缺口。此外，如果中國不加快統籌養老問題，將來就會很麻煩。現在勞務輸出省的養老金是虧空的，但打工者年齡大了之后可能會回到輸出省。勞務輸入省人口年齡較低，養老金存在盈余。東南沿海輸入省的保障水平很高，尤其是廣東深圳等，農民工年輕時在這些地區留下了大量的社保金，這導致沿海和內陸差距會越來越大。我建議養老問題上要加快全國統籌，這有利于統一市場的形成和公平。在此基礎上國家也可以適當宏觀調控。

財稅體制改革的思路和框架

財稅體制改革要解決以下幾個基本問題：國家與市場、政府與納稅人、立法機關與行政機關、中央與地方的關系等。改革的關鍵是轉變經濟發展方式，改變我國當前不計成本、不計環境污染與破壞，一味追求高速度的GDP至上的發展觀。

主持人：當前，我國中央和地方的財權與事權不匹配，造成“跑部錢進”、土地財政等問題，亟需加快財稅體制改革。財稅體制改革的思路是什么？如何改進財稅制度？

易綱：財稅改革是新一輪改革的重要部分，而財稅改革的關鍵是轉變經濟發展方式，改變我國當前不計成本、不計環境污染與破壞，一味追求高速度的GDP至上的發展觀。我認為，關于財政改革的所有設計都始終圍繞著一個中心問題，即財稅改革要有利于轉變我國的經濟增長方式。財政改革的設計方案，應有利于國家統一，民族團結。國家統一和民族團結非常重要，因此，在稅制改革時需要充分考慮這個問題。

劉劍文：財稅體制改革往往從經濟體制改革角度考慮的比較多，但我覺得財稅體制改革是綜合性的改革，除了經濟體制改革外，還涉及社會體制改革、政治體制改革和法律體制改革。財政體制改革涉及的經濟體制改革是穩步推進的溫和改革，因為財稅體制改革要解決以下幾個基本問題：國家與市場（涉及到個人和企業）、政府與納稅人、立法機關與行政機關、中央與地方的關系等，核心問題是規范和限制政府的權力。財稅體制改革相比其他的改革路徑而言，具有更強的可行性，能夠最大限度地凝聚共識、減小阻力。

這些年，稅制改革始終以行政為主導——特別是1994年的稅制改革。今年兩會期間有人大代表提出，應該讓稅收立法回歸全國人大，國務院也提出要放權，但是要還權就應該確權。稅收立法權原本就屬于全國人大和全國人大常委會。從現在發展的趨勢來講，稅法的改革將從現在的行政主導向立法主導方向發展，人大將逐步收回稅收立法權。

在這種情況下，我們為國家出謀劃策就涉及到頂層設計。雖然很多領域的授權立法問題通過出臺法律已經解決了，但是關于財稅領域的法律仍太少。改革應該給以民眾穩定的合理預期，因此財稅體制改革應該是長期的謀劃，稅收立法需貫穿整個財稅體制改革中。

關于財稅體制改革的重點，我覺得應以預算體制改革為重點和突破口。如何實現預算的公開、透明、規范、完整，不僅僅停留在口號上，而是需要一系列的制度和權利配置。對于人大來說，在財稅體制改革方面有兩個重要權力，一個是稅收立法權，另一個是預算審批權。預算審批權則涉及到修改預算法。去年預算法公開征求意見時，我們專門向全國人大提出專家建議稿，其中提到財稅體制改革的核心內容是規范政府收支行為。

預算法還存在一個問題——政府和人大的權力如何配置？如果由人大審查預算案，沒有通過的方案只能退給政府，不能自己修改。現在政府有三本賬，一本是收入賬，另外兩個則是分別按功能、經濟性質劃分的支出賬。項目越細越有利于監督。所以，我們需要考慮人大和政府權力配置方面的預算體制改革理念。另外，政府究竟應該承擔行政責任還是政治責任？現在這方面預算法基本是空白。

賈康：1994年以來直到目前，我國省以下的分稅制并沒有得到貫徹落實，雖然名義上采用的是1994年的框架。中央和以省為代表的地方之間的共享稅比重已很高，但畢竟還是維持了全國一致的規范性，然而省以下行政層級間采用的財稅體制五花八門，其實是討價還價色彩很濃重的分成制和包干制。因此，地方財政困難及隱性負債、土地財政等問題不是分稅制造成的，恰恰是由于未能貫徹省以下的分稅制造成的。所以，要想真正形成適應市場經濟目標模式的財政體制基本框架，一定要貫徹落實省以下分稅制。

走省以下分稅制，路徑上不可回避的問題是以扁平化管理為前提。我國正式的行政區縱向級別分為五級，再加上村是六級，我認為必須通過扁平化改革，把實體層級壓縮為中央、省、市縣三級才合理。這樣按照三層級理清事權，接下來就是合理配置財權及稅權，再下來是分級的預算制度和預算支出管理，最后是與此三級相應的舉債權和產權，再加上中央、省兩級自上而下的轉移支付，實現各地財力與事權相匹配，制度安排的這條邏輯線索就勾劃清楚了。

另外要強調的是改革的配套。如果下一階段把價、稅、財聯系在一起，再加上金融和國有資產，我們就可以推動形成第一輪“最小一攬子”方案，并研究怎樣形成路線圖來分若干輪推進全面配套改革，當然還要允許基層、地方自下而上地進行先行先試。前些年對一個核心概念突出得不夠——地方稅體系，十八大明確把構建地方稅體系寫進報告，那么現在我們應該把這個概念的文章做足，地方稅體系和貫徹落實省以下分稅制合在一起，自然就能帶出其他方面的改革問題，并從中理出相對清晰的思路。

劉劍文：稅收改革方面，應該降低間接稅在整個稅收中的比重，提高直接稅比重。有人說直接稅低是因為征管力度不夠，我不大贊同這個看法。我國個人所得稅一直在下降，征稅基數越來越小。其實在稅種制度設計過程中，老百姓更關心直接稅，而間接稅是隱性的，老百姓則不大關心。中國的納稅人并不明白，他們不關注稅負很重的稅的提高，反而更關心跟自身利益相關的小稅。我認為，個稅法還是要朝著綜合改革方向努力，即從現在的分類所得稅向混合所得稅方向發展。

另外，個稅的改革始終圍繞費率扣除標準在打轉。實際上現在個人所得稅規定的個人所得有11類，勞務所得和工薪所得都是勞動所得，高層覺得個稅費率扣除標準是敏感問題，想通過提高費率扣除標準來關心民生。但是，這會造成納稅主體之間不平等。另外，財產轉讓所得、勞務所得和個人納稅賬戶都還沒有改革。所以，個人所得稅的改革恐怕還是要回到從分類所得稅向混合所得稅這個大方向發展。

營業稅和增值稅改革是一個跨度長達八年的改革方案，并從2013-2020年分為兩個階段，改革分為兩個層次，現在只在一些地方的部分行業——限于交通運輸業和部分服務業（1+6）——先試點，并不斷擴大試點，未來可以逐漸把增值稅合并為營業稅。但是，建筑業和金融業等都應該逐步并到增值稅里。因為增值稅是能很好地解決納稅主體稅負過重和重復征稅等問題的稅種。

理順中央和地方的關系

在地方政府的財權和事權不匹配的情況下，如何理順中央和地方之間的財政關系？一方主張向地方政府下放財權，滿足地方的支出需要；另一方則擔心，當前許多地方政府存在“公司化”現象，向地方下放財權會導致更多問題。

主持人：我國分稅財政體制存在弊端，導致中央和地方的財權事權不匹配，地方政府用少量預算財力承擔了大量事務。加快深化財稅體制改革，應該如何理順中央政府和地方政府之間的關系？如何實現事權合理化和財權與事權的呼應？

吳敬璉：對于在中央和地方之間財政關系存在的問題，大多數人具有共識，這就是地方政府的財權和支出責任（“事權”）不對稱。但是，對于怎樣解決這一矛盾，提出的辦法卻有很大的分歧。

一種意見是向地方進一步下放財政資源。例如有的學者認為中國應當建立類似于歐盟的地方分權財政體制。如果把歐盟看成一個國家，各個盟員國就相當于我國的地方政府。他們主張向地方政府下放財權，使它們的收入權能夠同事權相匹配，彌補支出。

不過在我看來，用歐盟來比喻中國的財政體制是不恰當的，因為歐盟并不是一個國家，它并沒有一個統一的財政制度。而這一點正是歐元出現危機的重要原因。

從中國的實際情況看，進一步下放財政資源，使之能夠滿足地方的支出需要，也是根本做不到的。一方面，現在從全國財政總支出的構成看，中央的份額不到20%，地方的份額超過80%，中央沒有多少財力可以下放。另一方面，由于地方政府職能和行為存在一定問題，許多地方因為大搞形象工程、政績工程，加上樓堂館所使財力短絀，給多少錢恐怕都滿足不了需要。

改革以來，一直有一種看法，認為向地方放權就是改革，向中央收權就是保守。這種說法的缺點在于假定了地方政府的行為正常，而中央政府的行為不正常。其實由于政府改革沒有到位，各級政府都存在職能錯位的問題。目前許多地方政府存在“公司化”的現象，即所謂“書記是董事長、市長是總經理”，把整個地區當成一個企業來管理。但是，地方政府畢竟不是獨立的企業，也不受股東和董事會的約束。于是就產生出種種弊端來。香港大學的許成鋼教授在美國《經濟文獻》雜志上發表了一篇論文中指出，中國目前體制的最核心問題就是“分權式的威權主義政府”，依靠威權追求自身利益，即政績的最大化。

這種追求政績最大化的投資沖動的一個突出表現，就是舊型城鎮化的造城運動。在各國工業化和現代化的歷史上，城鎮化是一個在市場引導下的自然演進過程，它的基本作用是通過人的集聚提高經濟效率。但在現階段中國的體制下，城鎮化卻是為了擴大城市規模和表現出政績。結果是土地城鎮化大大快于人口的城鎮化，造成了土地和投資的大量浪費，建成的城市運營效率一般也很低，有的甚至成了“空城”或“鬼城”。

從宏觀經濟的角度看，一些地方城建投資成了無底洞，不僅大大超過自身的財政能力，而且超過了本地GDP。這么大規模的投資從哪里來？除了賣地，就是大量舉債。所以地方債務迅速膨脹，甚至對宏觀經濟穩定構成了威脅。在這種情況下，一味強調滿足地方預算的支出需要，恐怕是不合適的。

在我看來，另一種解決辦法可能更好一些，這就是按照所謂“財政聯邦制”的原則，全國性的公共產品由中央財政提供，地方性的公共產品由地方財政提供。具體來說，第一，將部分支出責任，例如，義務教育經費、公檢法支出等上收中央；第二，開征新稅種，提高地方在共享稅中的分成比例，增加地方本級收入來源；第三，規范轉移制度：增加一般性轉移支付，減少專項轉移支付。

魏加寧：上世紀80年代的改革，實際上是從中央集權往地方分權的方向走，而1994年的分稅制改革以后，實際上是事權在不斷下放，財權在不斷上收。其結果，導致中央財政的日子比較好過，而地方財政則相對困難。在這種情況下，下一步的改革應該怎么走？我的看法就是應當適度減輕地方政府的財政負擔。減輕地方財政負擔的方法有兩種思路，一種思路是上收一部分事權，另一種思路是下放一定的財權。我們改革的方向應當是建立現代國家、現代政府，這就要求要處理好與政府相關的三大關系：一是政府—市場—企業的關系，核心是市場經濟；二是政府—社會—國民的關系，核心是民主法制；最后是政府與政府的關系，即中央與地方的關系，核心是地方自治。因此，市場經濟、民主法治與地方自治“三位一體”，共同構成現代國家的基本框架。

關于中央與地方關系，我們可以從以下幾個角度來全面把握：一是法律層面，實際上事權劃分應當是法律層面上的行為，國外都是從法律角度對此進行明確規定的。二是政治層面，比如，英國和法國同樣都是單一制國家，但是在處理中央和地方關系上的做法則完全不同，英國是通過政黨政治進行調整，法國是通過官員行政兼職來解決矛盾。三是行政層面，比如，統計制度的調整就是行政層面的事情。第四是經濟層面，比如日本既是政府主導，又是單一制國家，戰后一直想分散布局，但結果還是有26%的人口都集中到了東京首都圈。第五是財政層面，從財政層面來把握又可以分為六個維度：事權劃分（或支出責任）、地方稅收自主權、地方支出在總支出中的占比、功能性支出占比、轉移支付的依賴程度和決策權等。

值得一提的是，研究中央和地方關系就不可能繞開聯邦制和單一制的問題。據統計，但凡大國，多數都采用聯邦制，并且，即使是采用單一制的國家，也都實行地方自治。比如，日本是單一制國家，但是實行地方自治。據統計，全世界有75%的國家憲法中都明確規定實行地方自治。

為什么大多數國家都普遍實行地方自治呢？從經濟角度來講，單一制國家的中央和地方政府關系，實際上就相當于總公司和分公司的關系，中央政府既然管著地方的人事，因此從法理上講，就不得不對地方政府債務兜底，因此，在地方政府中必然會形成巨大的道德風險，并且遲早要將中央財政拖垮。因此，只有實行地方自治，有了自我約束，才有可能做到中央政府不對地方政府債務兜底，地方政府自己約束自己的債務規模。從政治角度來看，地方自治是民主的學校，大國搞民主化，如果一步到位必然會出大亂子，尤其是中國人口規模這么大的國家，民主化更需要從地方自治做起。

地方自治的基本原則是，凡是地方政府能做的就盡量讓地方政府去做，只有地方政府做不了、做不好的，才由上級政府或者中央政府來做。這主要是由于在信息資源配置方面，地方政府顯然比中央政府更具優勢，他們更了解當地老百姓到底需要什么。從這個角度來講，我們強調要更多地調動地方政府的積極性，尤其是在改革方面，我們既要強調中央的頂層設計，同時也要鼓勵地方積極探索。頂層設計只是設計改革的大方向、基本原則、路線圖和時間表，而不是面面俱到，更不是像計劃經濟那樣設計出地方政府的一舉一動。

如果一味地強調頂層設計，所有改革都要等到中央政府統一認識之后才能夠采取行動，那很可能是任何改革都寸步難行。過去35年改革開放的基本經驗充分說明，一定要允許地方先行先試，中央政府推動改革的一項重要任務就是及時總結地方的創新經驗，及時糾正方向性錯誤，以及及時吸取失敗的教訓。

看到并指出目前地方政府的“公司化傾向”這是完全正確的，但是解決的辦法有兩種，一種是回到封建社會、計劃經濟，重新實行高度集權，自上而下派遣欽差大臣到下面走馬觀花地巡視一番。事實證明，這種做法不符合市場化改革的基本方向，與現代國家的治理方式背道而馳。另一種辦法就是實行地方自治，依靠民主自下而上地對各級政府進行約束，這才是市場化改革的正確方向。

范文仲：我們現在解決地方和中央關系的立腳點還是給予地方更多的資金和資源，并適當增加透明度。但是，地方政府怎樣使用這些資金和權力非常重要，如果不能改變其行為方式，給予權力反而可能帶來更多問題。比如現在地方政府都是以投資額、經濟增長和工程項目數量為目標。如果未來，比如就在今年，我們提出改變政府的行政目標，從關注經濟增長逐漸向關心社會民生和公眾服務過渡，一個地方的第一把手應該思考的是如何解決環境、交通、醫療和教育問題。在此目標之上，通過分稅制改革，中央向地方提供財力支持，幫助其實現目標。

王小魯：關于財權和事權不協調的問題，我覺得也需要考慮財政體制和政治體制模式的關系。歐洲國家的權力來源是自下而上的，這點和我們非常不同。我們的省、市政府的權力來源不是自下而上的，老百姓對各級政府缺乏有效的監督手段。未來恐怕要靠政治體制改革的逐步推進來解決這個問題，但這是一個比較緩慢的過程。在此之前，我很擔心過多地把財權下放給地方，地方政府在缺乏監督的情況下作為財政主體，能不能把錢花好？所以從中央政府來看，與其把財權下放，地方政府亂花，還不如中央抓住財權，在地方政府需要的時候撥給地方。但這個模式也帶來很多問題，比如專項轉移支付的隨意性很大，“跑部錢進”，造成腐敗、尋租行為和資金浪費。

財稅體制改革要解決的一個主要問題是政府財政用于公共服務的支出過少，而用于政府自身消費和不必要的投資支出過多，腐敗和浪費嚴重。按照過去的口徑，政府自身消費應該主要反映在政府行政管理支出項下，現在財政預算里沒有這一項。按照現在的體系，可以把一般性公共服務看作是行政管理支出，但并不全面，很大的一部分又分散在各部門各種專項支出里。每年中國各級政府自身支出至少是3萬多億元的規模。現在有人一提到提高公共服務就說沒錢，要搞就只能增稅，其實稅收或者全口徑的政府收入并不低。怎么解決這個矛盾呢？我覺得關鍵就在于解決政府怎么花錢的問題，當務之急則是明確政府支出的標準，同時也要盡快建立全口徑的統一財政預算體系。

在建立全口徑財政預算的同時，我們需要考慮能否區分政府用于公務員薪酬、其他行政支出和用于公共服務的資金，并制定各自的支出標準。我認為這件事需要和行政管理體制改革結合起來進行。根據各級政府擔負的公共職能和所服務人口規模，來確立政府自身支出標準。根據不同地區的情況，標準可以有所區別。

現在政府在自身支出和不必要的投資上花費太多，公共服務經費又往往不足。如果能夠把政府服務和相應的支出標準界定下來，問題可能就相對容易解決。當然，還要輔以外部條件，隨著行政管理體制改革來提高整個行政管理的透明度，這實際上是政治體制改革的內容，但是需要與財政體制改革配套進行。有了標準后，每級地方政府都應當公布財政預算收入和支出的詳細內容，各級人大和老百姓就可以對照標準行使監督的權利，這恐怕才是解決根本問題的方向。

賈康：關于支出責任，實質問題是政府職能合理定位并使之形成為事權明細單。這么多年，中央都在倡導財力和事權相匹配，最高層級的文件已屢次提出這方面的要求，也沒人反對事權合理化，但是實際操作上卻沒有見到編制事權明細單的動靜。我認為，應該抓緊編制和動態優化由粗到細的三級政府事權明細單，其實這一方向明確了的話，做起來并不復雜，比如，外交、國防和跨區域基礎設施應是中央的事權，不跨區域且無外溢性的基礎設施則屬于地方的事權——比如治安。各級稅費權的配置要與事權的劃分順應、內洽。稅（費）基的配置合理化之后，如果某些地方履行事權資金仍不足，就需要考慮怎么通過轉移支付再分配資金。實際上真正引起爭議且易扯皮的事權是投資權，要把其分清存在一定難度。因為一切只停留在討論層面時，地方政府可能沒有放在心上，一旦把地方政府推出競爭性投資領域的要求落在事權規則里，地方政府就會對相關規定不認同。

除了投資權外，我認為明確其他事權都相對容易。理清事權之事早晚都要做，應當趁著十八大剛召開，趕緊推動起來。

主持人：在我國現有的財稅體制下，地方政府為了獲得更多財政收入，大量依靠“土地財政”。如何解決這一問題？同時，地方債務也越來越受關注，地方債務問題未來是否會釀成危機？

王小魯：土地收入現在是政府收入的一個大項。2011年財政預算收入十萬億元，但另外政府性基金收入還有四萬億，其中土地收入就占了三萬億，并且土地收入的管理非常不透明。現在這種土地收入征收方式實際上是違背憲法的，憲法規定農村土地屬于農村集體所有，而政府低價征收本屬于集體所有的土地，然后高價出讓，賣地的溢價可能是幾十倍、上百倍，全都進了政府口袋，農民根本拿不到。今后是否可以考慮從根本上改變現行土地征用和出讓制度？首先回到憲法，同時法律規定的土地權益應通過確權頒證落實到農戶個人頭上，然后在符合國土規劃的條件下開放土地市場，直接由買賣雙方交易，政府對土地的高額溢價征收土地增值稅。這樣，農民的合法權益可以得到保護，同時相當比例的土地收入仍可通過財政預算用于公共服務，比如解決農民工市民化和社會保障問題。

解決土地所有權不明確的問題，我覺得第一是靠土地確權。即便不是所有權，而是30年使用權，只要這個使用權能在法律法規上界定清楚，并明確可以交易，就可以進入市場。另外，還可以通過建立公開的土地市場來減少中間交易可能出現的弊病。所有交易都在市場進行，公開透明，并有一套嚴格的監督程序，這樣就能避免很多弊端。

劉劍文：中國有一點和西方不一樣——西方國家的地方政府對納稅人負責，我們的地方政府領導人卻是對上負責，并不是完全對納稅人負責。如果不考慮預警機制和風險防范機制，在這種情況下讓地方發行債券，問題很麻煩。

現在，中國爆發危機的可能性很大，須要有預防措施。三大共同體中，美國已經爆發次貸危機，歐洲債務危機也發生了，下一步要發生危機的可能就是中國，一個爆發點就是地方債務問題。國務院常務會議專門提出地方債務管理的問題，這可能是中央政府的一塊心病。

我并不反對地方發行債務，但是我覺得地方擁有發債權需慎重。西方國家的市場很發達，可以通過市場自身去解決危機，可是中國的市場不是很發達，如果處理不好，就將使政權受到影響。財稅體制改革能夠解決中央和地方、立法機關和行政機關、國家和納稅人之間的種種問題，這就是實實在在的政治體制改革問題，是一個溫和的、中央能夠接受的方案。所以，研究財稅問題，不管是從收入、支出，還是管理，最終目標是要使得收入合理、合法和合憲，支出公平、公開和公正，管理有規、有序和有則，這是國家實現長治久安所需要的。

（因版面有限，本文有刪節，原文請參見中國金融四十人論壇網站www.cf40.org.cn）