謝平：政策性銀行改革多次反復因政府市場邊界不清

2013年09月05日 14:09
來源：鳳凰財經綜合

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鳳凰財經訊 9月5日，金融街論壇在北京舉行。中國投資有限責任公司副總經理謝平就“政策性銀行的改革和發展”發表了演講。他指出，政策性銀行改革在中國多次的反復，根本的原因實際上不在中小銀行本身，在于我國目前經濟領域當中政府和市場的邊界不清楚。

謝平發言直指政策性銀行現存矛盾：“三家政策性銀行的狀況用一句話來概括就是商業性業務也做，政策性業務也做。這種現象有點讓我們想起1993年以前，開發銀行有點像當年的建行，進出口行有點像當年的中國銀行。兩類業務邊界不清，混合經營，混合核算，造成政策性銀行定位不清，決策機制、考評機制都不完善。而且跟商業銀行出現了競爭，規模迅速膨脹，道德風險大，而且監管上現在也是有難題了。”

謝平進一步表示政策性銀行存在的不規范。他稱，首先就是地方政府和企業從政策銀行可以獲得便宜的資金。再就是政策性銀行本身在監管方面也可以套利，我虧了算政策性業務，我賺了可以算商業性業務。真正的投資者，就是買政策性金融債券的這些投資者，他也是有道德風險的，所有的政策性金融債，現在有7萬億都是主權債，都是國家兜底的。所以說這個結局是多方盈利的結局，就是說拿到資金的人也高興，政策性銀行高興，投資債券的人高興，誰承擔最終責任呢？財政部。財政部這7萬億的政策性金融債券是他的。

謝平同時提出了為處理好政府與市場關系的政策性銀行的三個原則。他稱，第一原則就是業務定位原則。第二原則就是有限優惠，政策性銀行必須是有限優惠，實際上我們最大的優惠就是主權信用債，這個債券的利率很低，風險是零，而且投資的銀行是不算經濟資本的。第三是規模限制原則，實際上是政策性銀行監管的基本原則，就是說政策性金融的負債屬于財政負債，應該以財政約束來建立自己的監管。

關于改革方案，謝平表示，現在改革方案有兩種，一種就是機構分立，一種就是分帳。對我來講，我覺得是機構分開肯定比分帳要好，因為這里面有道德風險問題。公司治理，政策性銀行究竟要不要公司治理？這里面有兩種模式，一種就是大的事項財政批，就是審批模式，一種就是董事會模式。實際上在政策性銀行的公司治理當中，這兩種模式都有，像有些西方國家的政策性銀行，它的好多事情就是政府批的。但是在一些小的問題上，他可以董事會批。至于政策性銀行的人力薪酬問題上，其實也有兩種模式。一種就是完全供給，一種就是市場化，不同的國家這兩種模式都是可以的。

以下為文字實錄：

謝平：我今天講一下政策性銀行的改革和發展，這個問題最近議論得比較多。現在大家都知道這三家政策性銀行的狀況用一句話來概括就是商業性業務也做，政策性業務也做。這種現象有點讓我們想起1993年以前，開發銀行有點像當年的建行，進出口行有點像當年的中國銀行，當年我們叫這些銀行是專業銀行，專業銀行的概念就是政策性和商業性不分。現在為什么會這么糾結呢？最近國務院部署三家政策性銀行要繼續改革，現在核心的難題就是每一家政策性銀行都是說國家利益，國家戰略，但是又大量的開展商業銀行，而且兩類業務邊界不清，混合經營，混合核算，造成政策性銀行定位不清，決策機制、考評機制都不完善。而且跟商業銀行出現了競爭，規模迅速膨脹，道德風險大，而且監管上現在也是有難題了。你按商業銀行監管他不適應，按政策性銀行監管現在沒有具體的辦法，所以也說存在著監管失靈和失效。

我們看政策性銀行改革在中國多次的反復，根本的原因實際上不在中小銀行本身，還是在于我國目前經濟領域當中政府和市場的邊界不清楚，而且這個東西是經常變化的。這個變化造成了政府有很多所謂的重大項目、專項基金、政府指定的一些用戶，這些都為政策性銀行開展商業性的業務和開展混合業務留下了空間，就是你找這些原因的基礎在這里，就是中國目前政府和市場的界限都是不清楚的，而且政府的經濟行為也是經常變化的。所以說就造成了現在這三種套利，首先就是地方政府和企業從政策銀行可以獲得便宜的資金。再就是政策性銀行本身在監管方面也可以套利，我虧了算政策性業務，我賺了可以算商業性業務。真正的投資者，就是買政策性金融債券的這些投資者，他也是有道德風險的，所有的政策性金融債，現在有7萬億都是主權債，都是國家兜底的。所以說這個結局是多方盈利的結局，就是說拿到資金的人也高興，政策性銀行高興，投資債券的人高興，誰承擔最終責任呢？財政部。財政部這7萬億的政策性金融債券是他的。所以說，現在我們就開始對下一步的改革大家有一些各種各樣的想法。

從經濟學的角度我們來考慮這個問題，政策性銀行。實際上政策性銀行肯定是有的，它的經濟學的基本原理就是說，用國家信用補充部分領域的市場失靈，這是我們教科書上定義政策性銀行的一個關鍵的核心理論，為國家的一些社會目標提供資金，引導資金參與。核心是政府與市場的關系，中國特色的金融理論當中，其中有一個理論就是我們開發銀行的開發性金融理論，這個理論是對的，正好是在這個模糊區間的一種適應性理論，這里第一原則就是業務定位原則。第二原則就是有限優惠，政策性銀行必須是有限優惠，實際上我們最大的優惠就是主權信用債，這個債券的利率很低，風險是零，而且投資的銀行是不算經濟資本的。第三是規模限制原則，實際上是政策性銀行監管的基本原則，就是說政策性金融的負債屬于財政負債，應該以財政約束來建立自己的監管。我們講業務定位的時候可以講一個最典型的案例，比如我們國家的元首和土庫曼斯坦的元首簽訂了中國進口天然氣的合同，每年250億立方米的合同，這個合同的交易結構可以看得很清楚，政府引導，中石油具體操作，開發銀行貸款，供給方是土庫曼斯坦，用戶是最終的，也許是北京和上海的用戶，兩頭的價格是定的，一個是產出價，一個是用戶價。中間的操作一個是國有企業，一個是國家銀行。這個業務鏈條大家很容易認定，這是一個政策性金融和混合性金融的混合業務。但是如果換一個角度，如果土庫曼斯坦不是跟中國做這種合作，同時也跟歐美的某個國家做，那么它的交易模式可能就會變了。中間的這個主體可能是大型石油公司，貸款可能就不是開發銀行，就有可能是UBS，可能是花旗，這個就可以看出來很清楚，整個過程是國家談判的商業行為。而我們這個過程就可以看得出來，整個就是政策性。這就可以看出不同國家的交易模式，不同國家政府和市場，商業銀行，國有企業在這個過程當中不同的定位。昨天這個交易結構可以看出政策性金融和商業性金融的界限。最終用戶，用的天然氣價格的用戶也許是兩種，一種是市場價格，一種是政府供給價格，這是一個很典型的案例，我們可以看。

我們再接著講規模限制原則。所有政策性金融的基本負債最終是財政的，所以說是不能擴張的。透明度原則，政策性金融的財務應該跟財政一樣要透明度，要對公眾公布。非盈利原則是很重要的，如果你是定義為政策性銀行，你不能說我既完成了國家任務，我又獲得了利率，那是不對的，你不應該有盈利，你就不應該與商業銀行競爭，我們國家在這個問題上，現在商業銀行，王董事長也在這里，他也能夠感受到政策性金融對建行的競爭，因為他有優勢，他的利率就可以低。所以說非盈利原則和不競爭原則應該是政策性金融的一個原則。在監管的里面，我們除了規模限制監管以外，我們要注意到，因為政策性金融是非存款類金融機構，所以理論上講它不應該受銀監會監管，應該就是財政監管為主。這是關于政策性銀行在經濟學方面的幾個基本的原理。

現在改革方案有兩種，一種就是機構分立，一種就是分帳。對我來講，我覺得是機構分開肯定比分帳要好，因為這里面有道德風險問題。公司治理，政策性銀行究竟要不要公司治理？這里面有兩種模式，一種就是大的事項財政批，就是審批模式，一種就是董事會模式。實際上在政策性銀行的公司治理當中，這兩種模式都有，像有些西方國家的政策性銀行，它的好多事情就是政府批的。但是在一些小的問題上，他可以董事會批。至于政策性銀行的人力薪酬問題上，其實也有兩種模式。一種就是完全供給，一種就是市場化，不同的國家這兩種模式都是可以的。所以說在政策性銀行的改革方案上，核心的問題主要是這么幾個問題。

我的發言到此結束，謝謝大家！