鄧聿文：切斷企業與權力的直接聯系是國企反腐關鍵

2013年09月07日 00:53
來源：中國經營報

人參與條評論

國資委主任、中石油前董事長蔣潔敏日前因涉嫌嚴重違紀而被查，蔣是十八大后落馬的首個中央委員，晉升現職不足半年。而此前不久，中石油集團有四位高管在同一時間被查。發生于中石油集團的腐敗案件，震驚了許多人。

對于腐敗，人們一般更多關注的是政府官員，誠然，在一個權力主導的社會里，政府官員易于發生腐敗，然而，人們并未注意到，國企高管的腐敗其實并不亞于官員。中石化原董事長陳同海創下的1.95億元受賄額，至今似乎還未有人打破。

政府官員的腐敗通常表現為瀆職受賄，或者利用職務權力牟取其他利益，而國企高管的腐敗，形式更加多樣化。除了貪污受賄瀆職外，還包括利用關聯交易侵吞國有資產，或利用證券市場的內幕交易進行利益輸送，以及各種福利腐敗等。

由此來看，中石油集團這次出現大面積腐敗，一點都不奇怪。因為作為一種高度被管制的戰略資源，其尋租的可能性比別的其他行業更大。

國企高管之所以有比政府官員更廣泛的腐敗，原因之一在于企業是一種經濟組織，有著產出和利潤的壓力，面對著瞬息萬變的市場，要提高企業的決策效率，客觀上需要一定程度的集權。從而，比起政府官員，企業領導有著更多的自由裁量權。

人類的歷史證明，有集權的地方就易于發生腐敗，不論政府企業都一樣。何況，企業領導還可把各種腐敗說成是市場交易和企業創新之需。

但是，企業的性質只是為企業高管的腐敗提供了一個客觀誘因，中國式國企領導的腐敗則還有中國自身的因素。正如陳同海案發生后國資委原主任李榮融在總結該案教訓時所指出的，最重要的原因是企業規范的公司治理結構沒有建立健全，保證權力規范運作的體制機制還不完善，企業主要負責人權力過于集中，缺乏有效監督制約，容易導致濫用權力。國資委副主任、紀委書記黃丹華也認為，國企腐敗緣自三大缺陷：其一，企業因權力構架不合理、職責不分明和法定責任不到位而缺乏對權力有效制衡；其二，某些人因在市場經濟條件下理想信念淡薄、法紀觀念缺失和心態失衡而生成腐敗動機；其三，由于制度的缺陷以及監督機制不完善、監督缺位或流于形式而構成腐敗機會。

國有企業本身就存在著嚴重的內部人控制問題。國企的內部人控制指的是，企業經營管理層利用國企委托代理鏈冗長而導致的所有者和經營者的信息高度不對稱，將企業收益權控制在自己手上。這種內部人控制再加上不受或少受約束的權力，給了國有企業領導對國有資產的絕對支配權。從而，使得他們輕易將國企變成企業領導的國企，而不是全民的企業。

與政府的權力結構一樣，國企的權力結構也是金字塔型的，越往上制約力度越小。政府官員還有同級紀委的制約、上級和社會的監督。而國企一把手這樣的監督力度更弱。雖然國企普遍意識到要建立現代企業制度，健全董事會、監事會和經理層的結構，形成決策權、執行權、監督權的相互制衡與協調。但在實際運作中，由于國有企業一股獨大的股權結構，企業領導人特別是董事長、總經理和黨委書記基本是由行政任命，且往往為了實現企業的決策效力，很多企業都是兩權合一（董事長兼黨委書記）或三權歸一（董事長、總經理和黨委書記一肩挑），讓“一把手”大權獨攬，這樣，也就導致企業內部機構虛設化和企業決策程序形式化，內部不存在有效制約主要領導人的力量，從而為其把集體決策變成個人的獨斷專行創造了條件。

此種情形下，要監督一把手只能依靠外部的審計和國資委的考核。外部監督雖有一定作用，但由于存在信息的不對稱性，也不可能有效監督。因而，企業領導若不高度自律，十有八九會走向犯罪道路。

可見，要解決國企的嚴重腐敗問題，就必須解決國企長期存在的內部人控制問題，和對國企領導人的權力監督問題。在市場經濟條件下，無非是要減少所有者的委托—代理鏈條層級，建立真正的現代企業制度，落實公司化的治理結構。但這樣一來，又會遇到國家對國企的定位困擾，并與“黨管干部”的原則產生沖突。在中國，國企是作為國民經濟的支柱而發生作用的，因此，在關系國計民生的行業或重要產業，必須有國企的存在，國家也常用國企作為調節宏觀經濟或實行某些特殊目的的手段。這使得國家對國企領導的管理，不是采用市場經濟的辦法，而是和行政官員一樣，實行“黨管”。國企領導和行政官員的區別，不過是分工不同而已。特別是對于重要國企的“一把手”，即使身為國企的出資人和管理者，國資委都沒有管轄權，而是由黨的各級組織部門管理。

國企的此種特殊定位和管理模式，并不單單出于經濟的考慮。但國企畢竟是企業，所以，兩者構成一種內在的沖突。目前來看，要解開這一沖突，需要在建立健全現代企業法人治理結構的基礎上，創新市場經濟條件下對國企高管的管理方式，改變國企“一把手”集權體制，加強組織人事、經濟審計等專門監督，同時明確國企領導人員的委托代理關系，強化其職責意識，健全信息披露制度，使媒體監督、公眾監督及主管部門與相關機構的監督能夠落到實處。在做好這些事情的同時，還需要進一步深化國有企業改革，打破國企對重要資源的控制與壟斷。

中國的國有企業從數量上看還是太多。必須進一步減少國企數量，可在競爭性行業，實行國企的戰略性退出；在非競爭性行業，打破國企壟斷并使之股份化。從中國的改革經驗看，許多行業并非需要國企來經營，國企數量減少并股份化，能夠最大程度地切斷企業和權力的直接聯系，從而減少由權力帶來的腐敗。