李華芳：周其仁論“城鄉中國” 根本在于還權賦能

2013年09月11日 04:32
來源：愛思想

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●李華芳　

在研究城市化成為熱點的今天，回顧中國城市化的歷史，實在是一件頭等重要的大事。中國經濟學家、北京大學國家發展研究院院長周其仁剛剛出版的《城鄉中國》，適時完成了這個工作。

在周其仁看來，中國城市化的進程意味著經濟密度甚于人口密度。也就是說，人往城里走，是城里的邊際收益高于農村，只有到經濟上的邊際收益在城鄉之間大致相當，這種流動的趨勢才會趨緩或者停頓下來。通俗而言，就是只要去城里討生活的能比農村賺更多的錢，那么城市化就不會停止腳步。

對農民占人口大多數的中國而言，城市化簡直就是個福音。但現實卻是中國的城市化進程遠遠落后于其他發達國家。這到底是為什么呢？

周其仁著眼于制度分析。對城市化來說，一個直接表現就是人口集聚到一個城市。但是人口集聚到底是城市化的因還是城市化的果，卻不是很清楚。兩者顯然是正相關的，但理解其中的因果關系并不容易。

如同周所言：“中國城市化進程歷史性落后的原因，在于人口聚集受到抑制，難以對經濟聚集做出積極反應。這個猜測包含以下有待探查的問題：當限制人口聚集與經濟聚集的哪些關鍵條件被改變，中國的城市化進程才重新加速啟動，并日益變得激越昂揚？”將城市化作為一個待解釋的現象，通過考察歷史變遷，如果人口的限制政策的變動，產生了促使人口進城集聚的效應，那么似乎可以證明人口集聚是因，城市化才是果。

中國的戶籍制度一直為人詬病，其在實質上限制了“遷徙自由”。從歷史上看，“遷徙自由”寫入中國憲法已是困難重重，而在實際操作過程中，農民進入城市都是受到限制的。這一來是基于農業生產的理由，如果農民大量進城，那么就會降低農業產出。當然相較于自由原則而言，這種功利主義的考量其實并不一定站得住腳。實際上大量農民留在農村，也不一定能提高產出。因為大量農民之間的激烈競爭會降低單個農戶的收入水平。

二來卻是基于維護城市利益的理由，如果農民大量進城，就會降低城市居民的福利。這個理由倒是和如今繼續維護戶籍制度的理由如出一轍。但這個理由卻忘記看到由于人口集聚帶來的巨大收益和外部性。尤其是由于人口集聚催生的創新以及由此帶來的市場擴展。

中國的這套“管制人口流動”的模式實際上并非原創。周其仁的研究表明，這套模式還是從蘇聯老大哥那里學過來的。所以周其仁把這個叫做“老大哥的壞榜樣”。因為這是為了國家的整體目標而侵蝕了個人的具體自由，而自由恰是城市化的根基所在。

不管是基于農業生產效率的理由控制人口流動，還是為了維護城市福利的理由控制人口流動，都是從一個功利主義的視角來看待“遷徙自由”，而沒有將“遷徙自由”當成一個原則來看待。而且這種區別對待城鄉居民的做法，隱含的前提就是將中國人分成三六九等。但等級社會與城市化其實是格格不入的。

周其仁寫道：“等級社會怎么可能推進城市化？歷史數據放在了那里：1960年我國城鎮化率為19.7%，可是到1978年的城鎮化率只有17.9%。這就是說，18年間中國的城鎮化率不但沒有寸進，反而下降了近兩個百分點。真比蘇聯老大哥還出彩，因為那里的記錄是城市化率僅在1939-1940年間出現過0.4個百分點的下降，那還是因為發生了蘇聯衛國戰爭！”

中國的城市化還是要感謝鄧小平的改革開放政策。因為這將人的經濟自由度放開了一點，即便是這么一點點有限的經濟自由，就已經使廣袤中國發生了天翻地覆的變化。正如其仁說的那樣：“經濟自由是行為主體對機會以及由機會帶來的機會的選擇，而這恰恰構成城市化——人口在空間上的流動與集聚——的微觀基礎。”

1984年中國“允許農民進城落戶”，這變成了一個巨大的政策沖擊。為什么要放開這一條呢？實在是經濟條件差，原來的做法行不通了。加上改革的大方向在80年代初期開始確立，給政策松動帶來了契機。是以，在其他條件都沒有巨大變化的情況下，這一政策調整使得城市化進程大大加速。

“允許農民進城落戶”實在非同小可，一來是權利上落實了“可以進城的權利”；二來是允許農民進城時有經濟自由，因為并沒有規定農民進城到底要做什么，這就意味著可以選擇自己能發揮本事的行當，獲取收入。

而后盡管城市化進程加速，但是土地城市化的速度遠遠快于人口城市化的速度。也就是說，盡管有大批土地從農地變成了城市用地，但原先附著在農地上的農民并沒有因此就改變戶籍，統統變成了城里人，和原先的城市居民一樣享受城市福利。這個土地城市化遠遠快于人口城市化，進一步加大了從原先工農產品剪刀差以來的城鄉差距。那么這又是怎么造成的呢？

這其實是因為中國法律對土地的相關規定，最終造就了土地“先國有化而后再推出市場”的做法。這種做法與對地方官員的政績考核主要依賴GDP增長率結合在一起，就構成了土地財政。一頭是國有化農村土地變成城市用地可以帶來財政收入，另一頭是只要農民不變成城里人，那么用在農民身上的財政支出可以少一些，中國的地方政府官員很容易算清楚這里的賬。所以土地城市化快于人口城市化就“順理成章”了。地方政府成了這土地城市化進程中的先頭兵。這就不難理解何以中國的城市化是政府主導的，同樣也不難理解為什么土地的城市化要快于人口的城市化了。

展開來說，這是因為“征地權”賦予了地方政府很大的權力。地方政府可以將原本私人和集體的土地通過先征用變成國有用地，再出讓。盡管在土地后續使用中，已經采用了市場化的措施，例如土地招拍掛等。但問題是在土地供給的準入階段，行政是唯一的手段。這也難怪周其仁老師感嘆：這算哪門子市場化？

這種供給端受到控制的“瘸腿市場化”源于1982年的中國憲法將城市土地劃歸國有。卻沒有想到這一規定會在21世紀的中國，引發國家與民爭地，沖突頻發。這實在是因為法律框架本身的限制所致。中國目前的兩種土地形式，不管是集體所有還是國家所有，都沒有為私人權利留出足夠的空間。這樣一來私人對土地的使用、轉讓、收益等一系列權利都得不到充分保障，其利用土地的經濟自由就受到了損害。

周其仁利用詳細的歷史材料解釋“城市土地國有化”的由來，以及由此造成的對個人土地權利和農村集體土地權利的損害。歸結起來就是一點，行政權力通過將“土地國有化”作為跳板，得以進軍居民和農戶私產，國家權力切實侵入了私人領地。

逡巡中國路，彷徨城鄉間。中國的城鄉差距本來就大，加上國家與民爭利進一步擴大了差距。要縮減這種差距，一方面固然要進一步實現人的城市化，另一方面也要解決土地制度上的缺陷。周其仁認為解決之道在于“還權賦能”，將農民的權利交回給農民，或者說至少部分交回，這就足以產生巨大的經濟自由。就像“允許農民進城落戶”只開了點口子，就促成了快速的城市化一樣。

當然確立農地的產權有困難，正所謂“厘不清使用權，何以來轉讓權”。但中國的好處是地大，各個地方能作為改革的試驗場去試一試。例如周其仁看重的湄潭“增人不增地”的經驗，或許就能為農地確權走出條路來。湄潭的經驗是“延長農地承包期，并且在承包期內，各戶人口的變動不影響土地數量”，這樣一來，因為計劃生育或者其他措施導致的農戶人口變動，就不會影響農村土地的公平分配。而后再考慮農地在用途上的出路。但先期根據村集體將農地權利確定下來，卻是至關重要的一環。

周其仁此書歷史材料梳理得好，娓娓道來，引人入勝。盡管語言平實，但加上周其仁老師親身見證諸多歷史關鍵事件，筆底卻是波瀾壯闊。實在是一本研究中國不可多得的佳作。

李華芳是上海金融與法律研究院研究員。