李華芳：周其仁論“城鄉(xiāng)中國” 根本在于還權(quán)賦能

2013年09月11日 04:32
來源：愛思想

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●李華芳　

在研究城市化成為熱點(diǎn)的今天，回顧中國城市化的歷史，實(shí)在是一件頭等重要的大事。中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長周其仁剛剛出版的《城鄉(xiāng)中國》，適時(shí)完成了這個(gè)工作。

在周其仁看來，中國城市化的進(jìn)程意味著經(jīng)濟(jì)密度甚于人口密度。也就是說，人往城里走，是城里的邊際收益高于農(nóng)村，只有到經(jīng)濟(jì)上的邊際收益在城鄉(xiāng)之間大致相當(dāng)，這種流動(dòng)的趨勢才會(huì)趨緩或者停頓下來。通俗而言，就是只要去城里討生活的能比農(nóng)村賺更多的錢，那么城市化就不會(huì)停止腳步。

對農(nóng)民占人口大多數(shù)的中國而言，城市化簡直就是個(gè)福音。但現(xiàn)實(shí)卻是中國的城市化進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他發(fā)達(dá)國家。這到底是為什么呢？

周其仁著眼于制度分析。對城市化來說，一個(gè)直接表現(xiàn)就是人口集聚到一個(gè)城市。但是人口集聚到底是城市化的因還是城市化的果，卻不是很清楚。兩者顯然是正相關(guān)的，但理解其中的因果關(guān)系并不容易。

如同周所言：“中國城市化進(jìn)程歷史性落后的原因，在于人口聚集受到抑制，難以對經(jīng)濟(jì)聚集做出積極反應(yīng)。這個(gè)猜測包含以下有待探查的問題：當(dāng)限制人口聚集與經(jīng)濟(jì)聚集的哪些關(guān)鍵條件被改變，中國的城市化進(jìn)程才重新加速啟動(dòng)，并日益變得激越昂揚(yáng)？”將城市化作為一個(gè)待解釋的現(xiàn)象，通過考察歷史變遷，如果人口的限制政策的變動(dòng)，產(chǎn)生了促使人口進(jìn)城集聚的效應(yīng)，那么似乎可以證明人口集聚是因，城市化才是果。

中國的戶籍制度一直為人詬病，其在實(shí)質(zhì)上限制了“遷徙自由”。從歷史上看，“遷徙自由”寫入中國憲法已是困難重重，而在實(shí)際操作過程中，農(nóng)民進(jìn)入城市都是受到限制的。這一來是基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的理由，如果農(nóng)民大量進(jìn)城，那么就會(huì)降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。當(dāng)然相較于自由原則而言，這種功利主義的考量其實(shí)并不一定站得住腳。實(shí)際上大量農(nóng)民留在農(nóng)村，也不一定能提高產(chǎn)出。因?yàn)榇罅哭r(nóng)民之間的激烈競爭會(huì)降低單個(gè)農(nóng)戶的收入水平。

二來卻是基于維護(hù)城市利益的理由，如果農(nóng)民大量進(jìn)城，就會(huì)降低城市居民的福利。這個(gè)理由倒是和如今繼續(xù)維護(hù)戶籍制度的理由如出一轍。但這個(gè)理由卻忘記看到由于人口集聚帶來的巨大收益和外部性。尤其是由于人口集聚催生的創(chuàng)新以及由此帶來的市場擴(kuò)展。

中國的這套“管制人口流動(dòng)”的模式實(shí)際上并非原創(chuàng)。周其仁的研究表明，這套模式還是從蘇聯(lián)老大哥那里學(xué)過來的。所以周其仁把這個(gè)叫做“老大哥的壞榜樣”。因?yàn)檫@是為了國家的整體目標(biāo)而侵蝕了個(gè)人的具體自由，而自由恰是城市化的根基所在。

不管是基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的理由控制人口流動(dòng)，還是為了維護(hù)城市福利的理由控制人口流動(dòng)，都是從一個(gè)功利主義的視角來看待“遷徙自由”，而沒有將“遷徙自由”當(dāng)成一個(gè)原則來看待。而且這種區(qū)別對待城鄉(xiāng)居民的做法，隱含的前提就是將中國人分成三六九等。但等級社會(huì)與城市化其實(shí)是格格不入的。

周其仁寫道：“等級社會(huì)怎么可能推進(jìn)城市化？歷史數(shù)據(jù)放在了那里：1960年我國城鎮(zhèn)化率為19.7%，可是到1978年的城鎮(zhèn)化率只有17.9%。這就是說，18年間中國的城鎮(zhèn)化率不但沒有寸進(jìn)，反而下降了近兩個(gè)百分點(diǎn)。真比蘇聯(lián)老大哥還出彩，因?yàn)槟抢锏挠涗浭浅鞘谢蕛H在1939-1940年間出現(xiàn)過0.4個(gè)百分點(diǎn)的下降，那還是因?yàn)榘l(fā)生了蘇聯(lián)衛(wèi)國戰(zhàn)爭！”

中國的城市化還是要感謝鄧小平的改革開放政策。因?yàn)檫@將人的經(jīng)濟(jì)自由度放開了一點(diǎn)，即便是這么一點(diǎn)點(diǎn)有限的經(jīng)濟(jì)自由，就已經(jīng)使廣袤中國發(fā)生了天翻地覆的變化。正如其仁說的那樣：“經(jīng)濟(jì)自由是行為主體對機(jī)會(huì)以及由機(jī)會(huì)帶來的機(jī)會(huì)的選擇，而這恰恰構(gòu)成城市化——人口在空間上的流動(dòng)與集聚——的微觀基礎(chǔ)。”

1984年中國“允許農(nóng)民進(jìn)城落戶”，這變成了一個(gè)巨大的政策沖擊。為什么要放開這一條呢？實(shí)在是經(jīng)濟(jì)條件差，原來的做法行不通了。加上改革的大方向在80年代初期開始確立，給政策松動(dòng)帶來了契機(jī)。是以，在其他條件都沒有巨大變化的情況下，這一政策調(diào)整使得城市化進(jìn)程大大加速。

“允許農(nóng)民進(jìn)城落戶”實(shí)在非同小可，一來是權(quán)利上落實(shí)了“可以進(jìn)城的權(quán)利”；二來是允許農(nóng)民進(jìn)城時(shí)有經(jīng)濟(jì)自由，因?yàn)椴]有規(guī)定農(nóng)民進(jìn)城到底要做什么，這就意味著可以選擇自己能發(fā)揮本事的行當(dāng)，獲取收入。

而后盡管城市化進(jìn)程加速，但是土地城市化的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城市化的速度。也就是說，盡管有大批土地從農(nóng)地變成了城市用地，但原先附著在農(nóng)地上的農(nóng)民并沒有因此就改變戶籍，統(tǒng)統(tǒng)變成了城里人，和原先的城市居民一樣享受城市福利。這個(gè)土地城市化遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城市化，進(jìn)一步加大了從原先工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差以來的城鄉(xiāng)差距。那么這又是怎么造成的呢？

這其實(shí)是因?yàn)橹袊蓪ν恋氐南嚓P(guān)規(guī)定，最終造就了土地“先國有化而后再推出市場”的做法。這種做法與對地方官員的政績考核主要依賴GDP增長率結(jié)合在一起，就構(gòu)成了土地財(cái)政。一頭是國有化農(nóng)村土地變成城市用地可以帶來財(cái)政收入，另一頭是只要農(nóng)民不變成城里人，那么用在農(nóng)民身上的財(cái)政支出可以少一些，中國的地方政府官員很容易算清楚這里的賬。所以土地城市化快于人口城市化就“順理成章”了。地方政府成了這土地城市化進(jìn)程中的先頭兵。這就不難理解何以中國的城市化是政府主導(dǎo)的，同樣也不難理解為什么土地的城市化要快于人口的城市化了。

展開來說，這是因?yàn)椤罢鞯貦?quán)”賦予了地方政府很大的權(quán)力。地方政府可以將原本私人和集體的土地通過先征用變成國有用地，再出讓。盡管在土地后續(xù)使用中，已經(jīng)采用了市場化的措施，例如土地招拍掛等。但問題是在土地供給的準(zhǔn)入階段，行政是唯一的手段。這也難怪周其仁老師感嘆：這算哪門子市場化？

這種供給端受到控制的“瘸腿市場化”源于1982年的中國憲法將城市土地劃歸國有。卻沒有想到這一規(guī)定會(huì)在21世紀(jì)的中國，引發(fā)國家與民爭地，沖突頻發(fā)。這實(shí)在是因?yàn)榉煽蚣鼙旧淼南拗扑隆Ｖ袊壳暗膬煞N土地形式，不管是集體所有還是國家所有，都沒有為私人權(quán)利留出足夠的空間。這樣一來私人對土地的使用、轉(zhuǎn)讓、收益等一系列權(quán)利都得不到充分保障，其利用土地的經(jīng)濟(jì)自由就受到了損害。

周其仁利用詳細(xì)的歷史材料解釋“城市土地國有化”的由來，以及由此造成的對個(gè)人土地權(quán)利和農(nóng)村集體土地權(quán)利的損害。歸結(jié)起來就是一點(diǎn)，行政權(quán)力通過將“土地國有化”作為跳板，得以進(jìn)軍居民和農(nóng)戶私產(chǎn)，國家權(quán)力切實(shí)侵入了私人領(lǐng)地。

逡巡中國路，彷徨城鄉(xiāng)間。中國的城鄉(xiāng)差距本來就大，加上國家與民爭利進(jìn)一步擴(kuò)大了差距。要縮減這種差距，一方面固然要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)人的城市化，另一方面也要解決土地制度上的缺陷。周其仁認(rèn)為解決之道在于“還權(quán)賦能”，將農(nóng)民的權(quán)利交回給農(nóng)民，或者說至少部分交回，這就足以產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)自由。就像“允許農(nóng)民進(jìn)城落戶”只開了點(diǎn)口子，就促成了快速的城市化一樣。

當(dāng)然確立農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)有困難，正所謂“厘不清使用權(quán)，何以來轉(zhuǎn)讓權(quán)”。但中國的好處是地大，各個(gè)地方能作為改革的試驗(yàn)場去試一試。例如周其仁看重的湄潭“增人不增地”的經(jīng)驗(yàn)，或許就能為農(nóng)地確權(quán)走出條路來。湄潭的經(jīng)驗(yàn)是“延長農(nóng)地承包期，并且在承包期內(nèi)，各戶人口的變動(dòng)不影響土地?cái)?shù)量”，這樣一來，因?yàn)橛?jì)劃生育或者其他措施導(dǎo)致的農(nóng)戶人口變動(dòng)，就不會(huì)影響農(nóng)村土地的公平分配。而后再考慮農(nóng)地在用途上的出路。但先期根據(jù)村集體將農(nóng)地權(quán)利確定下來，卻是至關(guān)重要的一環(huán)。

周其仁此書歷史材料梳理得好，娓娓道來，引人入勝。盡管語言平實(shí)，但加上周其仁老師親身見證諸多歷史關(guān)鍵事件，筆底卻是波瀾壯闊。實(shí)在是一本研究中國不可多得的佳作。

李華芳是上海金融與法律研究院研究員。