建議提高地方財(cái)政自主性

2013年09月12日 02:51
來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道作者：王海平

人參與條評(píng)論

2014年是中國(guó)分稅制改革20周年。即將召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)，財(cái)稅體制的調(diào)整將是重要內(nèi)容，以使中央與地方事權(quán)財(cái)權(quán)匹配。

作為亞洲“四小龍”之一的中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，其財(cái)稅改革領(lǐng)域多年來(lái)積累的經(jīng)驗(yàn)是否會(huì)對(duì)大陸有所啟示？

發(fā)型與著裝個(gè)人特點(diǎn)極為明顯的臺(tái)灣“立法委員”、臺(tái)灣政治大學(xué)財(cái)政學(xué)系教授曾巨威先生就此話(huà)題接受了本報(bào)記者的專(zhuān)訪。他早年求學(xué)美國(guó)獲得經(jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位，并一直通過(guò)學(xué)術(shù)交流的方式保持著對(duì)大陸財(cái)稅領(lǐng)域的關(guān)注和研究。

政府借錢(qián)應(yīng)用于長(zhǎng)期性投資

《21世紀(jì)》：從財(cái)政的角度看，怎樣理解政府債務(wù)？

曾巨威：財(cái)政問(wèn)題實(shí)際上是收入與支出。與大陸的體制不同，臺(tái)灣地區(qū)這兩者是分開(kāi)和獨(dú)立的。

總體上，這一特殊的設(shè)計(jì)有利有弊，但分或合，并不是理解和解決政府負(fù)債的根本所在。

最近20年來(lái)，臺(tái)灣地區(qū)各級(jí)政府幾乎年年都是赤字。好處是，法律規(guī)定各級(jí)政府可以適當(dāng)欠債。這方面大陸只能在中央政府層級(jí)出現(xiàn)赤字。我想如果從法律上理解，你說(shuō)的問(wèn)題應(yīng)該是地方債務(wù)是否會(huì)導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)赤字。

政府借錢(qián)本身并不可怕，但首先應(yīng)關(guān)心的是，錢(qián)用在哪里去了？從用錢(qián)的管道看，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督和管理？第二個(gè)要看是否具備還錢(qián)的能力。

無(wú)論如何，政府借錢(qián)不能用于日常開(kāi)銷(xiāo)，否則就是喪失了基本能力。借錢(qián)只能用來(lái)開(kāi)發(fā)未來(lái)，進(jìn)行創(chuàng)收、收益，所以要放在資本性的支出。但資本性的支出最重要的是在公共設(shè)施、建設(shè)等，如果是這樣的話(huà)，借錢(qián)的用途大體上是沒(méi)問(wèn)題的，而建設(shè)過(guò)程中的浪費(fèi)、貪污舞弊以及是否有效果等等是另一個(gè)層面。

所以，如果政府需要借錢(qián)，應(yīng)該嚴(yán)格用在長(zhǎng)期性的投資上。而政府支出中難免有一些問(wèn)題，在臺(tái)灣地區(qū)我們將很多政府公共項(xiàng)目稱(chēng)為“蚊子館”（建成以后沒(méi)有人氣，只有蚊子），表示根本沒(méi)效率，此時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)人壓力就很大。

從臺(tái)灣地區(qū)的現(xiàn)實(shí)看，財(cái)稅改革是非常重要的會(huì)影響未來(lái)長(zhǎng)期發(fā)展的關(guān)鍵，但是在推動(dòng)的時(shí)候，是非常緩慢的。大陸在1994年實(shí)行分稅制改革后，中央與地方關(guān)系有了重新劃分，后期的調(diào)整被稱(chēng)為“打補(bǔ)丁”，我想目前也到了一個(gè)改革的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

債務(wù)：政府地方一盤(pán)棋

《21世紀(jì)》：政府出現(xiàn)債務(wù)不可怕，那么臺(tái)灣地區(qū)從法律上如何控制政府債務(wù)？

曾巨威：政府借了錢(qián)以后，“財(cái)政部”會(huì)有壓力，因?yàn)樗€錢(qián)。從最近20年來(lái)臺(tái)灣地區(qū)的趨勢(shì)看，主要稅收入所扮演的角色一直在遞減。這個(gè)指標(biāo)，是把稅收收入除以GDP，這是國(guó)際性的比較。臺(tái)灣地區(qū)這一數(shù)據(jù)已從20%左右下降到最新的12.8%。這意味著法律上政府能直接收到的錢(qián)越來(lái)越少了。

到目前為止，臺(tái)灣的財(cái)政狀況顯示，靠這樣的稅收是沒(méi)有辦法負(fù)荷還錢(qián)的能力，因此只能以債養(yǎng)債了，因?yàn)橹С隹傮w上不能緊縮，只好用舉債的方式不斷地?fù)蜗氯ァ?/p>

為了防止這個(gè)問(wèn)題被無(wú)限擴(kuò)大，不讓政府無(wú)窮地借錢(qián)，因此“立法院”出臺(tái)了《公共債務(wù)法》，防止政府破產(chǎn)，事先用法律來(lái)約束。

首先，不管哪一級(jí)的政府，每年的預(yù)算編出來(lái)以后，100塊錢(qián)當(dāng)中不能超過(guò)15塊是借的，就是15%的紅線，用這種方式卡住政府在編預(yù)算的時(shí)候沒(méi)辦法一次性借太多。第二，是存量防線，因?yàn)椴荒茏尳桢X(qián)一直累積下去，這就是對(duì)債務(wù)余額問(wèn)題的控制。

最近剛剛修過(guò)的法律規(guī)定，全部各級(jí)政府未償還的債務(wù)余額不得超過(guò)GDP的50%，也就是說(shuō)，地方加起來(lái)在外面沒(méi)有還的欠債絕對(duì)不能超過(guò)GDP的50%。其中，政府不得超過(guò)40.6%。

所以，最新的預(yù)算現(xiàn)在編出來(lái)，要借的錢(qián)是2700億臺(tái)幣，沒(méi)有超出15%，但是同時(shí)，累計(jì)下來(lái)所借的沒(méi)償還的債，就政府來(lái)講，已經(jīng)到39%多了，接近40.6%了。

人人都要還政府債

《21世紀(jì)》：臺(tái)灣是政黨輪流執(zhí)政，目前執(zhí)政的國(guó)民黨如何處理一個(gè)執(zhí)政黨期間留下的債務(wù)？

曾巨威：我們必須強(qiáng)調(diào)，財(cái)政問(wèn)題，不是哪一個(gè)政黨的問(wèn)題，不是哪一屆政府的問(wèn)題，而是全民的問(wèn)題，這是所有人都要共同嚴(yán)肅去面對(duì)的。

最近15-20年不管是政府還是地方的赤字是攀升的，財(cái)政的問(wèn)題都一樣嚴(yán)重。但對(duì)債務(wù)而言，不論政府和地方都是相同的。目前政府累積借錢(qián)約有4兆沒(méi)有還，地方政府大概在7000億左右。

臺(tái)灣地區(qū)在法律上強(qiáng)制性要求“財(cái)政部”要在網(wǎng)站上公開(kāi)每個(gè)月平均每個(gè)人負(fù)債多少。

換句話(huà)說(shuō)，政府是大家的，政府的欠債也是大家的，還錢(qián)也是大家的。我們要警惕的是，政府通過(guò)一些隱秘的渠道從民眾身上抽血來(lái)還債。

《21世紀(jì)》：按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，既然是大家的，那么也就不是每個(gè)人的，也難怪每個(gè)人都不是太關(guān)心自己承擔(dān)的政府負(fù)債。

曾巨威：我的看法是要遵守兩個(gè)原則：第一，這個(gè)錢(qián)是不是政府該用的？“立法院”在審核預(yù)算草案的時(shí)候，就要把政府不需要花的錢(qián)找出來(lái)，資源的浪費(fèi)會(huì)得到遏制。

如果發(fā)生爭(zhēng)議，則必須經(jīng)過(guò)民意的充分討論。

第二，就是政府在花錢(qián)的時(shí)候，有沒(méi)有把每一分錢(qián)發(fā)揮最大的效能，錢(qián)有沒(méi)有真正用在刀口上。所以，審計(jì)系統(tǒng)就非常重要，因?yàn)樾姓挝浑y免官官相護(hù)，花錢(qián)難免浪費(fèi)，此時(shí)就要依靠審計(jì)來(lái)把關(guān)，然后做一些糾正。

當(dāng)然，這當(dāng)中還有民眾以及媒體的監(jiān)督，在臺(tái)灣地區(qū)這是非常重要的，很多舞弊案等都是這樣被揭露的。

適當(dāng)提高地方財(cái)政自主性

《21世紀(jì)》：以光伏太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)為核心，目前大陸正在反思這一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩現(xiàn)實(shí)。有一種聲音認(rèn)為，這背后可以反映出當(dāng)下大陸中央與地方的關(guān)系的微妙。你與大陸學(xué)界一直保持接觸，談?wù)勀愕目捶ā?/p>

曾巨威：大陸地方大，區(qū)域發(fā)展各不相同。就像培養(yǎng)小孩一樣，為什么都要一樣呢？家長(zhǎng)的任務(wù)就是有力監(jiān)督不要讓小孩做壞事。

當(dāng)然，地方在爭(zhēng)取發(fā)展的時(shí)候，都會(huì)以自己的利益為主，中央要管沒(méi)有錯(cuò)，但是中央要做一件事，那就是規(guī)劃！中央是負(fù)責(zé)拿捏全國(guó)性統(tǒng)一性的規(guī)劃，什么產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在什么地區(qū)怎么安排，這是中央要做的最大的深層次的思考，在這個(gè)大原則確定了以后，地方就要各自競(jìng)爭(zhēng)努力去發(fā)展，所謂發(fā)展不是統(tǒng)統(tǒng)不管，要各有它的分權(quán)的執(zhí)掌，這才是重要的。

但是未來(lái)一定會(huì)碰到問(wèn)題，從臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)看，就是地方財(cái)政自主性的提高。這與新加坡不同，它不需要地方。

地方政府未來(lái)為了要凸顯它的地方跟別的地方的差異，一定要有一些差異化的表現(xiàn)，要有自己的能力去表現(xiàn)，所以，中央如果在太強(qiáng)力的去做一些主導(dǎo)性的干預(yù)，在發(fā)展上來(lái)講，是早還是慢我不知道，但是最后一定要擴(kuò)大地方財(cái)政的自主性。

這就像一個(gè)家庭一樣，家長(zhǎng)不能太霸道什么都管，子女也不能全依靠家長(zhǎng)，否則就不長(zhǎng)進(jìn)，但最后的結(jié)果就是家長(zhǎng)要適度放出你的權(quán)利，同時(shí)加強(qiáng)你對(duì)財(cái)務(wù)的掌控能力。