分稅制改革下一步：上收事權(quán)集中財(cái)權(quán)

2013年09月13日 22:21
來(lái)源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)

人參與條評(píng)論

分稅制改革下一步：上收事權(quán)集中財(cái)權(quán)

杜濤

實(shí)施已近20年的分稅制正面臨調(diào)整。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)從財(cái)政系統(tǒng)多位人士處獲知，考慮到分稅制實(shí)施后期，中央與地方財(cái)力和支出責(zé)任的不匹配加劇，未來(lái)財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分思路可能是，在分稅制大的前提下，不僅要縱向上收事權(quán)，還要橫向集中財(cái)權(quán)。

具體來(lái)說(shuō)，事權(quán)屬于市場(chǎng)的，政府應(yīng)該交予市場(chǎng)，然后將政府之間的事權(quán)在各級(jí)政府之間合理劃分。國(guó)家行政學(xué)院教授馮俏彬認(rèn)為，中央對(duì)國(guó)防外交、生態(tài)環(huán)境、食品安全、司法、科教文衛(wèi)、社會(huì)保障等跨區(qū)域流動(dòng)性強(qiáng)的事權(quán)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起責(zé)任。

此前，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉已在多個(gè)場(chǎng)合提及，財(cái)政體制改革“應(yīng)調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任”。不過(guò)一些財(cái)政專家認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)不會(huì)對(duì)現(xiàn)行事權(quán)、財(cái)權(quán)格局進(jìn)行大動(dòng)，事權(quán)劃分或集中在基本公共服務(wù)、司法權(quán)、社會(huì)保障等領(lǐng)域。

相應(yīng)地，在上收事權(quán)的同時(shí)，財(cái)權(quán)或會(huì)進(jìn)一步集中。具體到各級(jí)政府層面，以往獨(dú)立于財(cái)政系統(tǒng)之外的各種“口袋預(yù)算權(quán)”未來(lái)將在清理規(guī)范之列，由這些預(yù)算權(quán)所衍生的投資、教科文、交通等領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，或也在“政府購(gòu)買公共服務(wù)”的框架內(nèi)被規(guī)范。

馮俏彬表示，未來(lái)對(duì)事權(quán)和財(cái)權(quán)的重新劃分，肯定會(huì)涉及到行政體制改革的范疇，財(cái)稅改革只是序幕，“重要的是摸索出解決事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系的規(guī)律，對(duì)新增事權(quán)可按規(guī)律解決；同時(shí)在對(duì)上收事權(quán)的執(zhí)行方面，未來(lái)不可能靠增加公務(wù)員編制，只能通過(guò)政府委托、合同管理、購(gòu)買服務(wù)等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)”。

事權(quán)下移

1994年的分稅制，目的在于解決中央財(cái)政收入持續(xù)低迷問(wèn)題。

數(shù)據(jù)顯示，實(shí)行分稅制以前的1980年至1993年，地方政府財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重平均為68％，中央財(cái)政收入平均僅為32％；而在財(cái)政支出責(zé)任，或稱事權(quán)方面，地方政府負(fù)擔(dān)了59％，剩下41%均由中央政府承擔(dān)。

分稅制將稅種和稅額在中央和地方之間重新劃分，把稅收劃分為中央稅、地方稅和共享稅三個(gè)部分，將增值稅、消費(fèi)稅劃為中央稅種，并且劃定了增值稅在每年返還稅基的基礎(chǔ)上增長(zhǎng)部分的分成比例。

由于收入來(lái)源穩(wěn)定、稅源集中、增收潛力較大的稅種，都被列為中央固定收入或中央與地方共享收入，留給地方的幾乎都是收入不穩(wěn)、稅源分散、征管難度大、征收成本高的中小稅種，因此分稅制改革運(yùn)行幾年后，中央財(cái)政得到了極大的充足，地方政府的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重在逐年下降。

1994年當(dāng)年中央財(cái)政收入就占到了55%以上，并在此后近20年間一直維持在50%左右的水平，地方財(cái)政收入明顯減少。“地方財(cái)政收入的減少，主要是由于稅種劃分造成的，這種稅種的劃分在當(dāng)時(shí)的主導(dǎo)思想就是主要稅種的上收。”財(cái)政部財(cái)科所科研組織處原處長(zhǎng)趙云旗表示。

但在支出責(zé)任上，由于1994年的分稅制改革進(jìn)行了稅權(quán)改革而沒有進(jìn)行相應(yīng)的事權(quán)改革，導(dǎo)致了收入的層層上解和支出責(zé)任的層層下壓，直接加重了地方政府尤其是基層政府的財(cái)政壓力。統(tǒng)計(jì)表明，分稅制后，地方政府以差不多40％的收入提供了約2／3強(qiáng)的社會(huì)支持與公共服務(wù)。特別是2006年中央提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)以來(lái)，地方政府的事權(quán)是不斷增加的。

樓繼偉曾對(duì)1994年分稅制后的地方政府事務(wù)用“白描”來(lái)形容。他表示，當(dāng)時(shí)對(duì)于地方事務(wù)，一是定位于行政隸屬關(guān)系來(lái)劃分，二是按照事權(quán)屬地化管理，兩者大半是接近或者相同的。后來(lái)工商、國(guó)稅、海關(guān)等脫離地方政府，變成垂直管理，但是包括社保、教育、醫(yī)療、以及司法方面的事權(quán)卻沒有上收，由地方財(cái)政負(fù)責(zé)開支，從而導(dǎo)致了很多問(wèn)題。

財(cái)權(quán)分散

在事權(quán)不斷下移的同時(shí)，歸屬于中央層面的財(cái)權(quán)卻在不斷分散，其主要表現(xiàn)就是形形色色的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2006年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付共計(jì)213項(xiàng)，與一般性轉(zhuǎn)移支付比例接近1：1，一般性轉(zhuǎn)移支付略高，2007年也是如此。

但自2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)開始，隨著4萬(wàn)億投資的大規(guī)模推進(jìn)，2009年和2010年的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模迅速擴(kuò)大，超過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付。其中，2009年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付超過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付1200多億，占總體轉(zhuǎn)移支付比例為52.5%；2010年兩者超額減少到1100多億，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比52%。這一比例此后逐年下降，到2013年，財(cái)政預(yù)算的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)比一般性轉(zhuǎn)移支付少近5000億。

近年來(lái)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容，幾乎都會(huì)涉及到基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水、國(guó)土氣象、教育科技、醫(yī)療社保等多個(gè)領(lǐng)域，僅僅一項(xiàng)支農(nóng)資金就有十幾個(gè)部門來(lái)分工審批。地方每花一塊錢，就有4毛錢來(lái)自中央財(cái)政，而且一半以上都被規(guī)定了用途，其中絕大部分是被中央各部委掌控的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目資金，由此催生了中國(guó)式“跑部錢進(jìn)”亂象。

“雖然中央認(rèn)為本級(jí)財(cái)政支出的資金很少，大部分都轉(zhuǎn)移支付和稅收返還下去，但地方政府根本不認(rèn)可轉(zhuǎn)移支付里的專項(xiàng)支付是地方的資金，他們認(rèn)為那是中央的，地方政府不僅需要跑部錢進(jìn)，而且還要配套資金。”一位在財(cái)政系統(tǒng)工作多年的人士表示。

盡管中央正在下決心壓縮這些項(xiàng)目，國(guó)務(wù)院也給出了時(shí)間表，要求財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門，在2013年6月底前減少、合并一批財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，下放一批適合地方管理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。

但從另一個(gè)角度來(lái)看，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金是一些部委和部門的命根子，沒有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，部門的權(quán)力和地位就會(huì)被削弱，因此，清理“口袋資金權(quán)”的舉措進(jìn)展得異常艱難。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君認(rèn)為，目前財(cái)稅體制改革的焦點(diǎn)問(wèn)題，不僅僅是財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，更重要的是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的問(wèn)題，這也是最糾結(jié)的問(wèn)題之一。

上收與集中

當(dāng)?shù)胤秸呢?cái)政收入不足以實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出的時(shí)候，一般利用三種途徑來(lái)彌補(bǔ)：向下攤派收費(fèi)、擴(kuò)大預(yù)算外收入和非預(yù)算收入、借債等等，這造成了地方預(yù)算外和非預(yù)算收入的迅速增長(zhǎng)。

與此同時(shí)，由于地方事權(quán)不明晰，很多地方的支出責(zé)任幾乎是無(wú)底洞，即使算上每年的轉(zhuǎn)移支付，地方仍表示資金不夠，但也同樣由于事權(quán)不清晰，中央和地方的財(cái)政分賬根本無(wú)法計(jì)算清楚。

因此，趙云旗認(rèn)為，事權(quán)的劃分已經(jīng)很緊迫了，因?yàn)槭聶?quán)劃分不清楚，財(cái)力是做不到匹配的。“政府首先要理清的是政府與市場(chǎng)、政府之間、政府與社會(huì)之間的關(guān)系。屬于市場(chǎng)的，政府應(yīng)該交予市場(chǎng)，然后要將政府之間的事權(quán)在各級(jí)政府之間劃分。”他說(shuō)。

目前對(duì)事權(quán)的央地劃分并沒有一個(gè)可供參考的標(biāo)準(zhǔn)。馮俏彬認(rèn)為，事權(quán)可以按照流動(dòng)性的高低來(lái)區(qū)別，流動(dòng)性高的交給省或者中央來(lái)負(fù)責(zé)，低的則按照屬地化管理。

她進(jìn)一步解釋道，流動(dòng)性有高低，比如在全省范圍內(nèi)或者全國(guó)范圍內(nèi)的一般交給省或者中央政府去負(fù)責(zé)，其余的可以按照屬地化管理；而比如國(guó)防教育、外交、生態(tài)環(huán)境、食品安全、司法、科教文衛(wèi)、社會(huì)保障等，則應(yīng)該由更高一級(jí)的政府來(lái)主導(dǎo)。

“隨著現(xiàn)在事權(quán)的解決，未來(lái)還會(huì)不斷的出現(xiàn)新的事權(quán)，重要的是摸索出解決事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系的規(guī)律，以后可以按照規(guī)律解決。”馮俏彬說(shuō)。

一位資深財(cái)政系統(tǒng)的從業(yè)者告訴記者，上收事權(quán)的同時(shí)必定要集中財(cái)權(quán)，這樣才能達(dá)到事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的效果，但是集中財(cái)權(quán)又與壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有部分沖突，因此未來(lái)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付可能會(huì)變成由中央委托或者購(gòu)買公務(wù)服務(wù)為形式的資金支出。

在馮俏彬看來(lái)，為確保中央上收的事權(quán)得到充分執(zhí)行，在不可能海量增加公務(wù)員編制的前提下，未來(lái)只能通過(guò)政府委托、合同管理以及購(gòu)買服務(wù)等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

而采用購(gòu)買服務(wù)的方式，則意味著需要把以往獨(dú)立于財(cái)政系統(tǒng)之外的發(fā)改委、科技、教育、交通的那部分預(yù)算權(quán)收回，在一個(gè)更大更廣泛的層面上嚴(yán)格制定和執(zhí)行預(yù)算。馮俏彬認(rèn)為，現(xiàn)在講綜合預(yù)算，把社會(huì)保障預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算納入公共預(yù)算就是這一方向。

不過(guò)，對(duì)于即將召開的十八屆三中全會(huì)，大多數(shù)財(cái)政系統(tǒng)專家認(rèn)為，不可能將現(xiàn)行的財(cái)權(quán)事權(quán)體制推倒重來(lái)，只能在有限范圍內(nèi)，比如針對(duì)基本公共服務(wù)、司法權(quán)、社會(huì)保障等突出的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)事權(quán)的清晰劃分。■

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