鐵路投融資體制改革：民資的心動與觀望

2013年09月17日 17:05
來源：財經國家新聞網

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密集出臺的鐵路投融資體制改革政策，能否讓投資鐵路的民資“急先鋒”們興奮起來？

據《財經國家周刊》記者了解，內蒙古伊泰集團、廣東珠江投資管理集團等民資企業，正密切關注鐵路政企分開改革及投融資改革帶來的政策變化。這些企業都曾經與原鐵道部合資，建設煤運鐵路，與原鐵道部及新成立的中鐵總有諸多利益糾葛。

2013年3月，鐵路系統邁出政企分開改革步伐之后，國務院多次要求相關政府部門，推進鐵路投融資改革，引導社會資本投資鐵路。8月上旬，國務院又出臺了《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》，引資方式越來越具體。

國家發改委基礎司的一位官員透露，按照國務院精神，國家發改委正在牽頭制訂鐵路投融資體制改革的實施方案，預計最遲2013年年底出臺。

《財經國家周刊》記者通過采訪了解到，面對諸多變化，個別民企已經有所動作，但大多數仍持觀望態度，它們希望看到更多體制機制變化，真正為民企投資鐵路“松綁開路”。

珠江投資妥協

政策利好之下，率先采取行動的是珠江投資。

2013年4月，珠江投資將自己拖欠近2年的資本金，打入準朔鐵路公司賬戶。這一舉動隨后帶動其他民營投資方，向準朔公司注入拖欠資本金。

這個命運坎坷的民資鐵路項目，終于重新看到希望。

與民營資本投資的大多數鐵路類型相同，準朔鐵路也是一條煤運通道，連接內蒙古自治區準格爾旗和山西省朔州市。珠江投資及其子公司合計持有準朔公司36.61%的股份，是這條鐵路的最大股東，太原鐵路局則代表鐵道部出資，占股18.06%。

自2006年10月成立開始，準朔公司就內部矛盾不斷。

包括珠江投資在內的民營投資方，僅希望新建準格爾旗至朔州的鐵路，但鐵道部要求增加總長超過100多公里的2個建設項目，來完善自己的路網。對此，民營投資方采取了妥協態度。

然而，在建設過程中，項目預算又嚴重超概。準朔公司3個項目最初概算總額為123億元。2011年，太原鐵路局告訴其他投資方，“3個項目總投資會突破初設值，預計將增加40%到50%”。

這激怒了珠江投資，珠江投資開始拖欠應該繳納給準朔公司的資本金。到2012年年初，珠江投資徹底停止向準朔公司注入資本金，其他民營投資方也紛紛效仿，導致在建鐵路項目基本停工。

對于增加投資，太原鐵路局解釋說，是因為征地拆遷成本增加，以及此前設計精度不夠，需要變更設計。但珠江投資并不認同這些解釋，并一度想從太原鐵路局手中奪取對準朔公司的控制權，這遭到太原鐵路局的頑強阻擊，雙方矛盾因此進一步激化。當時，曾有其他股東代表判斷，珠江投資甚至有可能撤資或部分撤資。

然而，珠江投資最終選擇了妥協，其中原因何在？

珠江投資公司的一位高管解釋，一方面公司在準格爾旗投資的煤礦，確實需要外運通道；另一方面，是因為鐵路政企分開改革啟動，政府層面也多次強調保護民資權益，相信未來形勢會有所改觀，企業決策要著眼于長遠。

伊泰遭遇尷尬

與珠江投資不同，內蒙古伊泰集團正變得冷靜。

伊泰是目前中國投資鐵路最積極的民資企業，已參與建設了8條煤運鐵路，累計已投資超過百億人民幣。

2012年，伊泰參與投資了國家發改委牽頭組織的，吸引民資，多元化、市場化投資的干線鐵路試點項目蒙華鐵路，持股10%。

一位接近伊泰的人士告訴《財經國家周刊》記者，2013年5月，國鐵局“三定”方案頒布時，其中有一條“取消企業鐵路專用線與國鐵接軌審批”，曾經讓伊泰頗為心動。當時伊泰曾派人沿著蒙華鐵路，全線跑了一遍，思考和規劃集運站建設情況，“當時伊泰準備大干一場”。

原鐵道部的“企業鐵路專用線與國鐵接軌審批”，曾頗受民資詬病。原因在于，該審批權讓民資在鐵路建成后，無法行使股東權利，無法決定沿線集疏運體系建設。

以新包神鐵路為例，這條鐵路有伊泰等多家民營企業參股投資。建成后，參股煤炭企業發現，這條鐵路沿線的集運站，都被一些與股東單位無關的小企業或個人占據，參股企業只能花高價租用沿線集運站發運煤炭。

知情人士介紹，伊泰認為，取消該項審批權之后，股東單位有可能決定蒙華鐵路的集疏運體系建設，于是向蒙華鐵路公司高管建議，將該鐵路的集疏運設施掌握在股東單位手里。

原鐵道部在蒙華公司中占股20%，蒙華公司的董事長總經理都是原鐵道部派出，伊泰提出建議后，一直未獲他們答復。

近日，伊泰了解到，原鐵道部行政許可審批雖然取消，但針對企業鐵路專用線與國鐵接軌，中鐵總又擬定了一份管理辦法征求意見稿，于8月份下發到各鐵路局征求意見。國家發改委綜合運輸研究所研究員劉斌也證實，“接軌行政審批取消，并不代表沒人管了，誰想接就接，看樣子中鐵總還要把這件事管起來。”

并不知道中鐵總將出臺怎樣政策的伊泰，擔心“換湯不換藥”，態度又開始由心動轉為觀望。

綜合改革是前提

知情人士透露，珠江投資之所以能夠回心轉意，太原鐵路局對其做了大量工作。這說明，政企分開之后，中鐵總愿意與民營投資方開展更多溝通，經營和引資方式也比以前更為靈活。

然而，伊泰近期的遭遇說明，民營鐵路投資方仍須提防中鐵總利用自己的國企地位和規模優勢，繼續制造市場壟斷，對民資利益構成威脅。

北京交通大學經濟管理學院教授榮朝和認為，國鐵系統近年來針對合資鐵路強制推行的不合理委托運營模式，涉嫌濫用市場支配地位和行政性壟斷，急需在鐵路行業建立相應市場規則與監管制度。

一位民營煤炭企業的鐵路運輸負責人也認為，由于鐵路屬于基礎設施建設，需要大量資金，未來鐵路建設還是會以多家股東聯合投資為主。在原鐵道部時期，合資鐵路公司起碼存在兩方面的問題，一是不論民資持股多少，合資公司都是鐵道部說了算；另一方面，鐵道部推行的委托運營模式，也就是委托當地鐵路局運營，但委托管理費不與鐵路經濟效益掛鉤，無論合資鐵路運量、效益如何，管理費該收多少錢就收多少錢。鐵道部撤銷后，這些問題仍在延續。

該人士認為，要想讓民資更多進入鐵路，需對中鐵總的壟斷行為進行嚴格監管，這樣才能在民資參股的合資鐵路，建立健全法人治理結構，讓民資股東行使股東權利。

他還建議，一些對民資不利的政策也應該逐步得到清理。例如，原鐵道部、國家稅務總局的文件，將鐵路性質分為國家鐵路、地方鐵路、專用鐵路、鐵路專用線等。性質不同，建鐵路征地時繳納的土地使用稅并不一樣，國鐵每平方米僅征收2元，而地方鐵路每平方米征收稅費為18到25元，成本多出近10倍，針對鐵路專用線等性質的鐵路收稅更高。“鼓勵民間資本投資鐵路，應該先廢止這些歧視性政策?！?/p>

榮朝和擔心，鐵路投融資改革目前還在按照舊的思路推進，還是在想辦法在給鐵路找錢圈錢，這樣很難解決問題，應該先解決體制問題，才能達到目的。

榮朝和認為，鐵路引入社會資本的前提，除政企分開之外，至少還需要在已有債務重組、鐵路企業重組、市場反壟斷規則構建、包括調度指揮在內的產權關系梳理、地方政府鐵路事權的明確、綜合交通體制及其規劃制度等方面進行改革配套，其中任何一項都繞不過去。

前述民資企業人士也表示，投融資改革只是鐵路總體改革的一部分，不能以投融資改革代替其他改革。現階段，民營資本仍只對大運量的資源開發性鐵路感興趣，預計未來各項改革都到位了，民資才有可能會以更多形式，參與鐵路投資。